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基础设施产权制度变革：国际经验及启示 改革开放以来，民营资本进入诸多竞争性领域，但我 国的基础设施领域仍是计划经济的一道坚固堡垒。随着 我国市场经济体制改革的推进和世界其他国家基础设施民 营化的示范效应，我国的基础设施国有化的坚冰正逐渐 被打破，基础设施领域正经历着国有化一民营化的制度变 革。因此，考察其他国家基础设施民营化制度变迁的历程 对理解和解决我国基础设施民营化的相关问题大有裨益。 公共产品理论认为基础设施具有自然垄断特征和公共 物品属性，由市场供给会导致其供给不足，因而基础设施 需要由政府负责供给。与公共产品理论形成鲜明对比的是 以英国为代表的西方发达国家的基础设施大多经历了民营 化一国有化一民营化的制度变迁。美国同英国一样选择了 市场经济体制，但美国不同种类的基础设施采用了不同的 产权制度安排，总体来看，民间部门一直占据基础设施供 给的主导地位。是什么原因导致了英美两国的这种差异？ 到20世纪中期，即使在最发达的市场经济国家也出现了基 础设施国有化的趋势，基础设施民营化遇到了什么样的困 难？ 20世纪7 0年代以来，又是什么原因促成了基础设施 民营化再度盛行？显然这些问题的答案对正在进行基础设 施民营化制度变革的我国来说至关重要。 一、英美早期的基础设施民营化 英美基础设施建设在早期都经历了一个民营化的阶段。 （一）英国早期的基础设施民营化及市政企业的出现 英国最早的基础设施_ _灯塔就是由民间部门提供的。 19世纪的英国私人产权无论是在法律上还是在政治权力结 构中都坚若磐石，政治体制也与保护有产者的利益相适应; 劳动处于过度供给的状态，工会力量薄弱，工人没有财产 也就没有投票权；财富集中在少量的富人手里，融资体系 也不发达，人们无法通过信用融资。在这样的历史环境下， 企业的规模小，经营的范围仅限于本地，基础设施领域的 企业也概莫能外。英国的最早出现的管网基础设施是煤气 （尽管管道供水也在同一时期得到发展）。1806年，英国的 李氏工厂用煤蒸馏的方法生产煤气，燃气灯的成本是蜡烛 成本的1/3。由于当时没有电灯，煤气的市场发展空间广 阔，当时的政府也急于找到便宜的街灯，于是授权煤气厂 商生产并允许其铺设管道。生产煤气的第一家厂商获得了 规模经济所带来的高额利润，于是其他厂商纷纷要求进入 该市场。到1850年伦敦有14家煤气公司。在过度竞争的环 境下，煤气供给的质量和安全化经常出现问题，为了避免 伤人事故的频繁发生，人们意识到由市政企业进行煤气生 产可以避免过度竞争带来的质量低下的问题，但需要相关 的立法予以支持。1875年英国的公共健康法案促成了政府负责城市供水，私营供水公司由政府接管，供水公司归市 政所有的制度变革就此完成。尽管政府接管私营煤气公司 在当时还有一定困难，但政府投资兴建公共产权的煤气公 司已变得十分容易，因此，在1851?18 81年间英国近1/3 的新煤气公司都是公有的。到1907年57 %的有轨电车公司、 6 4%的电力公司、81 %的水务公司均变为公共产权，企业的 规模也不断扩大。 //（二）美国早期的基础设施民营化及管制的出现 美国的基础设施发展有过类似英国的经历，但由于发 展的环境与英国显著不同，基础设施领域出现的市场失灵 // 只促成了美国的产业规制的不断升级，基础设施的国有化 或公共产权的集中因基础设施的种类不同而各异。到19 02 年，美国只有8%的电力基础设施和不足1%的电车成为公 有，有一半以上的水务公司演变为公共产权。美国基础设 施规模经济性要求与当时的企业规模迅速扩大、寡头垄断 普遍、卡特尔、托拉斯组织盛行不谋而合。私人公司利用 在市场中的垄断地位控制价格、侵害消费者利益，使得反 垄断和加强对基础设施企业的管制成为当时政府面临的首 要问题。英美基础设施早期制度安排的不同直接影响到后 一个世纪两国基础设施的发展。 美国私人部门始终是基础设施经营的主体。政府对基 础设施经营管制的历史十分悠久。1850年，加利福尼亚立 法机关通过法律，规定该州公共码头和收费桥梁必须领取 营业执照并且按照法定价格进行收费。19世纪20年代，煤 气被引入纽约并采用了合同特许经营管制。私营部门与政 府在特许经营合同中约定经营某项基础设施的期限与权利 范围、政府给予的优惠条件、服务或产品限定价格或投资 回报率，有时还包括政府附加的条款，例如厂商需要雇用 的指定工会的成员等。基础设施的特许经营权合同的期限 较长，目的是为了使投资者能够充分回收资金，合同期限 有20年、30年甚至50年。随着基础设施投入规模的逐渐 扩大，允许新的服务厂商进入或原有特许经营权展期所涉 及的利益得失金额越来越大，相关委员会的权力也越来越 大，这些委员会后来发展为各州的管制委员会。1907年至 1913年，美国有2 9个州分别设立