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完善中国政府间转移支付的路径选择 引言 引言 政府问转移支付是分权化财政体制的重要组成部分。 作为政府政治经济活动的一项有力政策工具，政府间转移 支付在弥补纵向财政不均衡、促进财政均等、鼓励下级政 府提供具有外溢性的公共产品和服务、缓解经济波动和增 强国家内聚力等方面发挥着显著作用。因此，对于政府间 转移支付而言，最重要的问题不是由谁进行了支付以及谁 得到了这笔资金，而是它们对中央政府和地方政府产生了 何种激励效应，以及对资源配置效率、收入分配公平以及 宏观经济稳定等造成了怎样的影响。世界各国的经验表明， 这些效应取决于转移支付本身的设计和转移支付所处的制 度环境。由于转移支付在各国中所处的政治、经济、文化、 历史等环境和预期目标存在差异，因此简单而统一模式的 转移支付体系通常无法广泛适用。 1978年中国开始了市场取向的经济体制改革，财政分 权是由计划经济向市场经济转型的一个重要方面。尽管从 广义上讲，中国的财政分权与世界其他地方的财政分权存 在一些共性，都是指中央政府将财政控制转移给地方政府。 但是，无论从分权的初始动力、法律环境和制度框架还是 从分权的表现形式及后果上看，中国的财政分权都与传统 的财政分权理论存在着较大的差异。如何在中国这样一个 幅员辽阔、地区差异显著、政府级次众多的发展中国家范 内建立理想的转移支付体系是我们面临的重要课题。本 文从考察政府间转移支付的目标人手，探讨制度环境对转 移支付的影响，在分析中国财政分权特征的基础上提出完 善中国政府间转移支付的路径选择。 、政府间转移支付的主要目标 （一）弥补财政缺口 大部分国家通过转移支付实现纵向财政平衡，即弥补 不同级次政府支出与自身收入之间的差异。尽管这些财政 缺口原则上可以通过其他方式予以弥补——赋予地方政府 更多征税权，将更多的支出责任移交给中央政府，或者减 少地方支出、提高地方政府收入，但是，在大多数国家中， 各级政府收入与支出的不匹配仍然需要政府间财政转移支 付发挥平衡作用。 实际上，无论要解决的问题是什么，高级次政府向低 级次政府的转移支付都将有助于弥补财政缺口。但是，如 果以自身收入能力为衡量标准，那么当最富裕的地方政府 支出与收入（包括转移支付）达到均衡时，就可以认为实现 了纵向财政平衡。显然，较为贫困的地方政府仍然存在着 财政缺口，但这些缺口更应被视为地方政府部门内的横向 财政平衡问题，而不是各级政府间的纵向均衡。 （二）均等化 横向财政平衡，即通常所称的均等化，存在争议的原 因一方面是由于理论界对财政均等化的概念一直存在着多 种不同的解释；另一方面，对于均等化模式的选择，不同 的国家又具有不同的偏好。 如果将地方政府的人均实际支出作为均等化的衡量标 准，将各地区的人均实际支出都提高到最富有的地方政府 的水平，那么地方偏好差异就很难得到应有的体现，从而 削弱了分权的优势。除了地方偏好差异外，该模式也未考 虑地方需求、成本以及自身收入能力等方面的差别。同时， 人均实际支出的均等化还将抑制地方收入努力和地方支出 约束，因为在该体制下支出最高、税收最低的地方政府将 得到最多的转移支付。实践表明，这种不理想的激励效应 在收入分享体制中表现得最为明显。例如，在德国、俄罗 斯等一些国家中，一定比例的地方税须在所有地方政府间 分配。换言之，地方政府仅能得到部分来源于自身辖区的 收入，其余部分则通过既定的均等化公式分配给其他政府。 在这种情况下，地方的征税成本被人为提高，由此而导致 的阻滞效应也非常明显一一当地方政府能够对被分享税基 的税率产生影响时，采用这种收入分享体制将导致较低的 征收率。即使税率由中央政府确定，但是如果实践中收入 由地方政府征集，那么问题仍会产生。 相反，财政能力均等化的目标是为各地方政府提供充 分的资金（自身收入和转移支付），以提供由中央政府事先 确定的公共服务水平。转移支付的基础是对各地区潜在收 入能力（例如财产税的估价或其他税种的税基）的测量而不 是采用实际收入。如果能够准确测量收入能力一一尽管通 常不是一件容易的事，那么这种转移支付将不会在地方政 府取得收入方面产生抑制作用，因为从边际上看地方政府 仍对支出和税收决策承担全部财政责任。当然，如果地方 政府可以直接或间接地控制转移支付公式中使用的能力变 量，那么能力均等化也将引致不理想的激励效应。例如， 加拿大、澳大利亚和美国一些州所采用的“代表税收体 系”（RTS）均等化公式。按照RTS方法，每个地方政府得到 的转移支付等于测量的税基相对于全国平均水平的赤字额 乘以适当的目标税率（通常是全国平均税率）。如果所有的 政府都选择目标税率，那么能力差异将完全均等化，所有 地区拥有相同的（人均）财政资源。但是各地区的税基通常 会随着税率的提高而降低——例如，随着更高的税率资本 化入财