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对完善当前我国城乡规划法律制度的思考 引言 新中国的城乡规划法律制度建设，经历了一个从无到 有、从单一到配套、从部门规章到行政法规再上升到法律 的逐步完善过程。过去五十多年的城乡规划实践，既取得 了多方面的成绩，但也有许多经验教训值得认真总结。当 前，我国的城市化己经发展到了一个新的水平，城市数量 明显增加，小城镇的发展加速推进。据统计，2⑻0年全国 转移就业的亿多农村劳动力中，在乡和建制镇就业的占％， 进入县级市、地级市和省会城市就业的分别占％、％和％1。 新农村建设持续推进，城乡建设发展上升到一个新的水平。 但是，从我国的城乡规划法律制度来看，还存在着很多困 难和矛盾，特别是对城乡二元化问题的解决力度不够，措 施不到位，已经影响到我国的新一轮的城乡建设发展进程。 如何进一步完善我国的城乡规划法律制度，尤其是新的 《城乡规划法》实施以后，如何通过规划法律制度的完善， 促进城乡建设的和谐可持续发展，需要我们进一步研宄解 决。 一、我国现行的城乡规划法律制度基本情况 改革开放以来，我国城市规划法律体系的变革基本上 是以渐进的方式推进的。在总结建国以来城乡规划和建设 正反两方面经验教训、借鉴吸收国外经验的基础上，全国 人大常委会于1 989年颁布《中华人民共和国城市规划法》， 标志着我国城市规划法律制度建设迈上了一个新台阶。 1993年，国务院颁布施行了《村庄和集镇规划建设管理条 例》。我国的城乡规划制定和实施管理依据这“一法一条 例”，形成我国近20年的城乡规划基本运作制度。XX年1 月起，我国实施新的《城乡规划法》。 （一）我国基本法律制度概况 我国近年的城乡规划基本法律制度主要包括《城市规 划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》和现行《城乡规 划法》中规定的各种运作制度。主要是： 1、城市规划制定制度。 城市规划的制定制度主要是指如何编制城市规划、由 谁编制，审批实施的程序等，明确了规划的概念、内容、 原则、编制主体和阶段划分，确 1汪光焘：《在XX年全国小城镇规划建设工作会议上的 讲话》：小城镇建设;n年04期，28页 定了针对不同类别规划进行分级审批的制度，规定了 规划修改与调整的程序和权限。这一制度在《城市规划法》 实施初期效果良好，各级城市都依照法定程序开展了规划 制定工作。近年来为了加强各部门之间的综合协调，在审 批阶段增加了部际联席会制度。 2、村庄和集镇规划制定制度。 村庄、集镇规划由乡级人民政府组织编制，县级人民 政府审批。截止XX年底，％的集镇编制了镇（乡）总体规 划，％的村庄编制了村庄建设规划2。由于受基层政府规划 意识、资金和技术力量的影响，从全国范围来看，部分村 庄和集镇建设缺乏规划指导，村庄集镇规划的整体水平不 高。 3、划定规划区实施统一规划管理制度。 《城市规划法》与《村庄和集镇规划建设管理条例》 明确规定，制定城市和村庄与集镇总体规划时，必须根据 城乡发展建设的需要划定规划区，同时规定规划区范围内 的建设布局，以及机场、水源地、重要的基础设施、自然 与文化资源、农村居民点、乡镇企业等都要纳入统一的规 划管理。这一制度对于防止盲目发展、布局混乱、浪费土 地、污染环境等具有十分重要的作用。但是，由于法定的 行政许可仅限定在规划区范围内，一些地方从局部利益出 发，擅自扩大建设范围，在规划区以外出现了大量无序开 发建设活动。以湖南省永州市为例，截止XX年，全市在城 市规划区以外建设的违法违章建筑面积达58万平方米，严 重干扰和影响了城市规划的实施3。 4、城市规划实施许可制度。 城市规划实施的许可制度是确保开发建设符合规划的 关键环节，即通过“一书两证”（“建设项目选址意见书”、 “建设用地规划许可证”和“建设工程规划许可证”）的许 可对建设项目实施规划管理。这一制度基本上保证了规划 区内的土地利用和各项建设依照规划实施，避免了城市混 乱无序发展。 5、 村庄和集镇建设的许可制度。 村庄集镇新建住宅、乡（镇）村企业和乡（镇）村公 共设施、公益事业建设，必须取得选址意见书和开工批准 （简称“一书一证”）。由于乡镇 2冯建国.城乡统筹规划先行促进中国城镇化，《小城镇 建设》XX年07期，第24页 3永州市统计局.永州统计年鉴，X X年，第15页 一级管理机构不健全，县级建设部门管理力量薄弱， 这一建设许可制度在大多数地区并没有得到十分有效的执 行。以永州市零陵区为例，目前全区12个乡镇中，设有正 式规划管理机构的仅有2个镇，没有或虚设管理机构的有 10个乡镇4。 6、 违反城市规划行政处罚制度。 《城市规划法》对违反规划的建设行为提出了处罚条 款。这些条款主要针对违法建设行为，以纠错和改正为目 标，以罚款和拆除为手段。目前行政处罚的实施情况是， 对违法建设“以罚代拆”的处置较多，而对违法行为人的 处罚偏