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我国分税制改革与立法完善的浅议 ［摘要］分税制是将税收方面的立法权、执法权、司法 权等税收权力在中央及地方政府之间进行分配，以求实现事 权与财权相统一。完善我国现行分税制财政体制，必须要完 善我国的税收立法，健全税制，依法治税。在立法原则上、 在法制体系上进行完善，在两种重要的税制制度上的完善， 在中央和地方权力分配上的完善，重视地方权力分配。 ［关键词］分税制税制改革立法完善 一、我国分税制改革基本概况 （一）主要内容 1993年12月15日，国务院下发了《关于实行分税制财 政管理体制的决定》，同年12月18日，财政部下发了《实 行“分税制”财政体制后有关预算管理问题暂行规定》，12 月25日，财政部核定了各地消费税和增值税资金费用管理 比例。1994年，全国人大通过《中华人民共和国预算法》第 8条明确规定：“国家实行中央和地方分税制。” 在划分事权的基础上，划分财政支出范围；按税种划分 收入，明确各级收入范围；分设中央与地方两套税务机构，分 别征税，国家税务总局及海关系统负责征收中央及固定收入 和中央地方共享收入，地方税务总局负责征收地方固定收入; 实行中央对地方的税收返还。 配套措施有:从199 4年1月1日起，我国进行了工商税 制改革；国有企业利润分配制度，相应改进预算编制办法;建 立转移支付制度;建立并规范国债市场等。 （二）现行分税制中存在的问题 第一，事权划分上越俎代庖现象。分税制财政体制实施 以来，中央和地方的事权划分仍然延续了传统的行政管理和 计划经济体制的习惯做法。中央政府对地方干预过多。分 税制的支出范围划分与市场经济体制的要求是不相符合的。 第二，转移支付不当，有待进一步的规范。东部地区扩 大的基数规模及能力远大于中西部地区，地区间的财力收入 两级化日益严重了。我国目前转移支付模式是单一的自上 而下纵向转移支付，地区间的财力不均衡现象无法得到很好 的解决。缺少了转移支付法律规范。 第三，没有建立一项完善地方税收体系。地方税收的税 基窄，税收潜力小，主体税种较少，税收立法权过于集中于中 央，地方税权受限制，地方没有被授予相应的税收立法权、 税收减免权。 第四，分税制体制的立法层级较低。在立法模式上，我 国目前尚未一部能够统领、协调各种税收关系的基本法。 从真正关系纳税主体的权利、义务的主要税种，如增值税法、 营业税法、消费税法等，只是由国务院通过的暂行条例，采 取行政法规的形式，停留于试行阶段。 二、比较国外分税制而后思考 美国，分税制的办法是以法律的形式确定的。美国的最 高法律《基本法》，有国家宪法的地位，其中，不仅详细的规 定了联邦政府的指责（国防，货币发行，邮政等），而且，各级 政府间以及各级政府于非政府团体及企业间“分工协作” 的事项，也都通过法律的形式落实到可准确操作的程度上。 另外，与财政法律体制有关的《反赤字法》、《国会预算法》 等等，法律的层级都很高。日本地方税立法，除了在宪法第 84条规定了地方税，还专门制定了《地方税法》更加详尽地 做了规定。 思考造成我国现行分税制改革弊端的原因如下： 第一，分税制核心内容是要做到分权、分税、分征。没 有“分权”就不算处于真正意义上的分税制。我国现行的 分税制是中央与地方政府之间根据各自的职权范围划分税 种和管理权限，收支挂钩的一种分级管理的财政体制，属于 不彻底的分税制财政体制。 第二，划分财权是分税制的核心要求。分税制从某种意 义上讲，就是一种分权制度。然而，我国属于单一制国家结 构形式，实行高度集权的政治管理体制，中央大一统思想鲜 明。这样就产生了一对矛盾__分税制“税权”的划分一 直以“集权”为核心。 税收改革关键在于政治体制改革，因此完善分税制立法 迫在眉睫。 第三，我国用行政权力的国家机关来制定税收法，扩大 了 “法定”的外延，致使法的制定、法的执行都存在着任意 性。中国长期的封建社会，“人治”“集权”的观念很深，显 然地，法被政治主宰着。 三、分税制立法完善对策 （一）坚持税收法定原则 坚持“税收法定”原则。合理划分立法机关立法权与 行政机关的立法权。职权立法，全国人大及地方人大依照其 本身职权及法定程序进行的制定、修改的规范性文件。授 权下的行政立法，国务院必须在人大的授权下，依照法定程 序，在其被授权的权限内通过的行政法规。 面对中国的国情，应该以渐进式的方式，逐步推进税收 法制化__立刻取消授权行政立法是不可取的，而应该规范 授权的行政立法： 第一，建立严格的税收行政立法规划制度； 第二，明确授权立法的原则； 第三，明确授权依据，改变“空白授权”的局面，权力机 关必须明确限定授权的时间、主题、范围、标准，能否再授 权，等等。授权的行政机关一旦超越，属无效立法； 第四，完善人民代表大会的监督机制，真正将授权立法 置于权力机关的监督下