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我国县乡非税收入现状分析 摘要：在县乡财政收入中非税收入占有很大的比重，税 源不足、政府各部门各环节本位利益的驱动、监督机制不 健全是县乡非税收入膨胀的主要成因。县乡非税收入过度 膨胀带来很多的负面消极影响，对县乡非税收入实施规范化 管理，改革可以考虑采用“三而二，二而一”的归并方案。 关键词:县乡；非税;膨胀 县乡非税收入是指县乡政府税收以外的财政收入，是县 乡政府通过收费、征收基金和附加、罚款以及其他方式筹 集的用于履行县乡政府职能的收入。该收入由县本级预算 内的非税收入、预算外非税收入和乡镇的预算内的非税收 入、预算外非税收入和自筹资金收入构成。 一、县乡财政非税收入规模分析 关于县乡财政预算外收入的规模，国内目前还未有完整 的全国性财政数据公布。据贾康等人的估计，县乡政府预算 外收入加体制外收入大致与税收收入相当。周业安的调查 资料也显示，县乡级政府的非税收入比重非常可观，平均能 达到财政收入的20%左右，但据调查者推算，根据被调查单位 预算员的普遍意见，实际非税收入水平大约要在原有基础上 增加50%-60%，按照这一估计，县乡政府的非税收入水平基本 和贾康等人的数据相当。 财政支出的性质大都是“有去无回”的，具有强制性、 无偿性和固定性的税收才是与其相对应的，而缺乏稳定性和 可靠性的规范化收费，不可能成为财政支出的主要资金来源。 在成熟的市场经济国家，财政收入结构也是以税收为主，辅 以少量的收费。另外，根据公共财政理论，税收是政府保证 公共产品供给的主要收入形式，而非税收入是部分准公共产 品筹资的辅助形式。因此，非税收入在各国的财政收入中只 占很小的一部分。一般说来，各国地方政府的非税收入一般 比全国的非税比重略高。按照这一比例衡量，我国县乡非税 收入比美国、德国等市场经济发达的国家高30多个百分点。 非税收入比重过大，己形成对税基的侵蚀，县乡政府可支配 财力结构严重失衡。 二、县乡非税收入过度膨胀成因 （一）税收不足是县乡非税收入膨胀的主要原因 衡量县乡税收的规模涉及到复杂的经济关系和财政关 系，因此需要建立相应的指标体系，从不同角度反映地方税 收入规模及税负水平，以便于进行比较研宄。本文主要通过 县乡税收占GDP的比重、县乡税收占县乡财政支出的比重 来分析县乡税收不足的问题。地方税收入占GDP的比重可 以明确反映出地方税整体规模情况。从1 996-XX年，县乡税 收占GDP的比重均低于4%, XX年最高也仅为%，而我国税收 占GDP的比重最高时为%，比县乡高出将近4倍。从国际上比 较，世界上最富的10国的比重平均为%，最穷的10国的比重 平均为%，而我国县乡税收入占GDP的平均比重尚不到最穷国 平均值的1/3。地方税收入占财政支出的比重可以明确反映 出地方税在地方财政支出中的地位，以及地方税在保障地方 政府职能中的作用。这说明作为最重要、最稳定的收入来 源的县乡税收在县乡财政支出中作用有限，无法满足财政支 出需求，进而不能有效保障县乡政府履行职能的需求。 （二）县乡非税收入膨胀的主观动因 税收不光是统一征收，也是统筹使用，而非税收入通常 是收支挂钩，部门所有。目前，收费资金收支挂钩大致有两 种形式:一是差额返还。收费单位将收费资金实行专户储存 之后，财政部门扣除一定的比例，分批返还给收费主体，收得 越多、返还得越多；二是全额返还。财政部门根据收费单位 编制用款计划将专户储存的收费资金分批拨付给收费主体。 税收纳入预决算管理,而大部分收费不纳入预算。大部分非 税收入很容易被随意支配和使用。即能够自收自支，收费项 目的多少和收费数额的大小便同各部门的利益挂上了钩，其 收费的积极性自然会越来越高。另外，县乡官员的升迁往往 取决于上一级政府对其“政绩”的考核。为了仕途的发展， 县乡官员往往努力完成或超额完成上级的指标，甚至不惜牺 牲长远利益。 （三）县乡非税收入膨胀的外部动因 在市场经济发达的国家，财政的民主监督主要是通过赋 予纳税人以投票权来实现的，奥茨、布鲁克和波米尔等人的 实证结果表明，有没有公民投票权是地方政府是否有效的关 键。这里的投票权包括“以手投票”和“以脚投票”两种 形式，“以手投票”意味着居民按对地方政府收支满意或不 满意的评判，投票赞成或不赞成地方政府官员当选或地方政 府预算；“以脚投票”意味着居民按对地方政府收支满意或 不满意的评判而决定继续居住该地方政府所管辖区域或迁 徙。 在我国县乡的现实当中，无论是纳税人的用手投票权， 还是用脚投票权都缺乏有效的实现机制。一方面，虽然县乡 人代会拥有对县乡政府预决算的监督权，但实际的监督效果 是不太理想的。因为在县乡人大代表的选举过程中，政府往 往有着过大的影响力，结果县乡政府领导人往往也就是人大 代表，这样就难以形成真正反映纳税人利益的县乡人代会对 政府的监