我国财政职能的体制实现能力评价与优化.docVIP

我国财政职能的体制实现能力评价与优化 一、当前制约我国财政职能实现的主要体制性矛盾 分税制改革以来，我们对财政管理的关注程度是比较 高的，尤其是1998年提出公共财政改革目标后，相继实施 的收支两条线改革、部门预算改革、国库集中支付制度改 革、政府采购制度改革以及“金财”工程等，都把着眼点 放在建立一套与市场经济相适应的、与政府管理相适应的 财政管理制度，以提高财政管理的有效性，使财政职能、 财政体制的目标能够更好地实现。但是随着时间的推移， 财政体制中的问题也日渐暴露，财政体制对财政职能的实 现能力已日显乏力，突出表现在体制总体的承载力不足和 体制内部的协调性不足方面。 （一）体制总体的承载力不足。 1994年的分税制是在财政收支矛盾激化、中央财政宏 观调控能力不足的背景下的调整，对体制变化的深刻性认 识不足，在体制设计上主要着眼于收入的提高。体制运行 时间一长，内部的摩擦、耗损必然增加。同时由于我国处 于转轨的战略攻坚期，经济、政府体制的修补改革任务更 加繁杂，进一步加重了财政体制的外部压力，使体制总体 承载力不足的矛盾日益尖锐起来。 “两个比重”方面，主要是全国财政收入占GDP的 比重仍然很低，中央财政收入占全国财政收入的比重虽然 己比较高，但灵活性很小，调控余地不大。财政在支撑GDP 稳定增长以及这种增长所需要的经济社会协调方面，仍然 吃力，特别是随着市场化进程的加速，很多公共产品和服 务明确要由政府来提供，并且要由过去计划体制下的低水 平、局部性保障转变为高标准、全面性保障，按照各种增 长指标挂钩一测算，财政就显得捉襟见肘。 体制转换过程中一些契约性的改革导致解除旧契约 的成本负担和转嫁迅速增长，政府或有、隐性债务增加。 随着价格改革、企业经营机制改革的渐次推进，福利性公 共品提供的价格逐步提高，成本逐渐外部化，这一部分福 利性公共契约的解除成了越来越大的一个包袱。相对于改 革前期的价格补贴等支出而言，国家公务员和企事业单位 职工的公共医疗费、公共养老金、公共住宅和公共失业保 险方面的负担、城乡居民家庭子女受教育的公共补助等方 面的成本支付在金额和影响上都要大得多。这些问题在近 几年受到政府的重点关注，诸多领域都有应对措施出台。 但与仍然存在的问题相比，解决的力度是有限的。 经济发展过程中的不平衡加剧，收入分配的公平性、 资源利用的科学性等问题变得十分突出，既需要财政对既 存的不合理、不科学进行弥补、矫正，同时也需要财政对 今后的公平性、科学性等在体制上进行相应的安排。广泛 存在于城乡之间以及城市内部、农村内部的分配不平等问 题，普遍存在于生产经营过程中的产出效益不高、资源消 耗过大的问题，是直接影响到2020年全面小康社会实现的 两个最大问题，也是构建和谐社会的最大障碍。解决这些 问题的重要手段是加强政府的驾驭能力，其中财政体制的 保障能力又是重中之重。 体制配套性不够，影响了效果的最大化。尤其在财 政调控政策的实施过程中，由于市场机制的不完善、财政 职能的不完善，政策在启动、传导过程中存在不畅，政策 效能损失较大。我国财政体制改革虽然总体上是成功的， 但也有不完善之处，突出表现在省以下财政体制不规范， 财权、事权关系不明确。这些都会导致财政政策传递过程 中的效能损失。比如积极财政政策的投资拉动作用，由于 政府投融资体制制约，强化了政府整体投资的倾向，既增 大了财政的压力，强化了部门利益，影响了市场行为，也 增加了政策退出的难度。 （二）体制内部的协调性不足。 从我国财政的横向失衡看，发展差距、资源交换中的 不平等导致地区间财力差距拉大，由于缺乏补偿、反哺机 制，中央财政的平衡难度加大。这种情况随着对公共财政 的强调、对均等化的强调，呈现不断增加的趋势。从19 95-XX年我国各省、自治区、直辖市财政收入统计分布情况 可以看出（见表1），我国财政收入完成预算最高地区一直为 广东，19 96年是最低地区西藏的倍，近年来该比值有所下 降（XX年为倍），但仍在150倍以上。从反映总体差异的变 异系数可以看出我国各省财政收入的差异程度较大，并呈 逐年上升趋势。XX年变异系数高达，表明我国各省、自治 区、直辖市财政收入存在严重的横向失衡问题。 从渐进过程来看，我国发展次序上的区域性效应明显， 如改革之初，中央采取了优先发展东部沿海的战略，使整 个东部经济整体上大幅提高，因此分析较长时期东、中西 部的财政失衡情况，有利于研宄财政体制的横向失衡。改 革开放后，东部、中部和西部的财政资源差距在不断拉大， 东部地区财政收入占全国财政收入的比重由19 92年的%上 升到XX年的％，提高了近11个百分点，但同时西部地区财 政收入占全国财政收入的比重由199 2年的％下降到XX年 的％。在11年的时间内，东部与西部财政收入在全国财政 收