我国海岛的保护与管理以海岛立法完善为视角.docVIP

我国海岛的保护与管理以海岛立法完善为视角.doc

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我国海岛的保护与管理一一以海岛立法完 善为视角 关键词:海岛/物权/保护/管理/立法 内容提要:本文结合我国物权法的实施,分析了以海 岛使用权为核心的海岛权属问题;论证了我国以特殊用途 海岛为标志的海岛分类保护与管理制度;并对我国海岛现 行管理体制存在的一些问题进行分析并提出了完善建议。 我国在海岛权属关系、海岛用途管理与级别保护以及海岛 行政管理体制等方面存在的不足之处有待于在海岛立法中 予以完善。 海岛是我国经济社会发展中一个非常特殊的区域,既 是海域的特殊组成部分,也是重要的海洋资源类型,具有 很高的资源、生态、经济和军事价值,对维护国家海洋权 益具有重大意义。但是由于海岛具有独立、封闭、生态系 统脆弱、土地资源有限等特点,且其分布范围广,地区跨 度大,海岛利用的要求因岛而异,因此,针对海岛的保护 与管理制度既不同于陆地资源,甚至也有别于海域。多年 来我国在海岛保护与管理方面积累了许多宝贵的经验,特 别是《无居民海岛保护与利用管理规定》的颁布实施,使 海岛保护与管理有章可循,《物权法》的颁布实施也为海岛 保护与管理提供了重要依据。然而,我国海岛保护与管理 仍有不足之处,有待于在海岛立法中予以完善。 一、清晰的海岛权属关系是海岛保护与管理的前提条 件 关于我国海岛的权属问题,由于在我国宪法与法律、 行政法规中都没有做出具体明确的文字表述,因此,人们 在理论上和实践中的认识都较为混乱。有的地方认为其毗 邻海域中的海岛属于本地所有,天经地义,甚至由当地土 地部门颁发了集体土地所有权证书,这种错误的确权不仅 侵害了国家的海岛所有权制度,而且混淆了有居民海岛和 无居民海岛的权利属性;还有的地方认为公民个人可以成 为岛主,海岛可以由个人来行使所有权。虽然有一些学者 原则性地说明了海岛的权属问题,但争议仍然较大。 1.有关海岛权属关系的《宪法》与《物权法》依据 海岛的权属关系其实从现行宪法的规定中还是可以合 理推导出来的。我国现行宪法虽然没有对海岛权属做出直 接的规定,但对自然资源权属问题的规定同样适用于海岛 及其资源。从我国《宪法》的规定可以看出,我国宪法对 自然资源权属问题的规定是较为清楚的,即没有明确规定 私人对自然资源的所有权,自然资源的所有权归属主要包 括两个方面:一是国家所有,即全民所有;二是集体所有。 [3]宪法条文除了对矿藏、水流、土地、森林、山岭、草原、 荒地、滩涂、宅基地、自留地、自留山的权利属性做了明 确规定之外,对于未列明的其他自然资源即“等自然资源”, 均应归于国家所有。[4] 我国《物权法》涉及海岛的规定与我国宪法的规定完 全一致。海岛属于海域的组成部分,物权法第46条规定: “矿藏、水流、海域属于国家所有。”这种所有属于专有, 即不能为其他主体所享有。物权法第48条和第58条规定 的可以为集体所有的自然资源包括“森林、山岭、草原、 荒地、滩涂等自然资源”,不包括海域及海岛。集体和个人 对海域及海岛可以拥有的物权在物权法第122条中做出了 规定:“依法取得的海域使用权受法律保护。” 由于有居民海岛既包括土地资源,又包括森林、山岭、 滩涂、草原、荒地等资源类型。因此,理论上与实践中都 很难把有居民海岛视为一种独立的资源种类。依据上文对 我国宪法与物权法规定的分析,我们可以合理得知,有居 民海岛存在国家所有和集体所有两种形式,具体而言:(1) 对于有居民海岛中的土地资源,存在国家所有和集体所有 两种形式,国家对有居民海岛土地资源的所有权,需要有 一个“由法律规定属于国家所有的”前提条件,其他的均 为集体所有;(2)有居民海岛上的森林、山岭、滩涂、草 原、荒地等资源,也包括国家所有和集体所有两种形式, 但集体所有需要有一个“由法律规定属于集体所有的”前 提条件,其他的均为国家所有。(3)对于有居民海岛其他 未予明确的资源,完全应当包含在宪法“等自然资源”的 范围中,属于国家所有。 对于无居民海岛而言,国家应该是无居民海岛所有权 的唯一权利主体,这既合法又合理。一方面,通过上文的 分析可以推出:无居民海岛只能归入宪法未予明确的其他 自然资源,即“等自然资源”之列,归于国家所有。另一 方面,因为无居民海岛一般距离大陆较远,其地理位置决 定其所有权不宜由管辖能力较差的集体组织来行使。同时, 无居民海岛的利用特点是投入大,回报低,缺乏对集体组 织成员的利益诱因,这也决定了无居民海岛不适合采用集 体土地所有权制度。更有甚者,无居民海岛往往事关国家 重大的政治、经济和国防利益,对无居民海岛的利用将会 受到大量的禁止性规范和义务性规范的限制。因此,实行 对无居民海岛的国家所有,有利于国家出于公共利益的考 量对无居民海岛进行统一规划和长远建设。何况,确定无 居民海岛归属国家所有,并不会影响对无居民海岛的合理 利用。故此,无居民

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