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我国政府间财政能力及其均衡制度研宄 摘要：构建社会主义和谐社会离不开政府间财政能力 的均衡配置。虽然财政能力均衡理论在国外已有50多年的 历史，且均衡制度已比较完善，但我国以转移支付为主要 内容的财政能力均衡制度建设还处于起步阶段。我国政府 间财政能力纵向配置和横向配置的实证分析结果表明，我 国转移支付制度的效果不佳，还存在着许多问题。这就需 要我们借鉴国外的财政能力均衡制度来完善我国的政府转 移支付制度。 关键词：财政能力；均衡配置；转移支付 引言 引言 构建社会主义和谐社会，实现城乡和区域的统筹发展， 离不开公共产品和公共服务的均等化提供，而这又是以中 央政府与地方政府以及地方各级政府之间财政能力①的 相对均衡为前提和基础的。所谓财政能力均衡是指作为政 府所拥有的一种重要经济资源即财政能力在各级政府之间 配置的一种帕累托最优状态。理论上说，财政能力均衡包 括两方面内容，即政府间财政能力纵向均衡和政府间财政 能力横向均衡。政府间财政能力纵向均衡是指上下级政府 之间收入与本级政府应提供的公共产品或服务所发生的成 本相适应。其重要性在于使各级政府具有履行其职责所需 的收入，它既取决于上下级政府之间职责的划分，也取决 于相应的收入权力的划分。政府间财政能力横向均衡是指 区域之间的公共服务水平基本均等或区域之间政府提供均 等化的公共服务的财政能力基本均等。它是一国内各地区 协调发展、稳定增长、实现共同繁荣的关键。 一般来说，由于各个国家政治体制和经济体制的不同， 其政府间财政能力特别是纵向财政能力表现出较大的差异 性和非均衡性。即使是在同一国家的同一体制下，在不同 的发展阶段，政府间的财政能力也表现出较强的多变性。 而一国内各地区间由于经济发展水平、地理位置和文化传 统等的差异更是导致了政府间财政能力特别是横向财政能 力的非均衡性。所以说，政府间财政能力的均衡只是一种 理想状态，而政府间财政能力的非均衡才是一种常态。我 们的任务就是，如何通过相应的制度安排来对政府间财政 能力进行科学配置，以力图逼进均衡的帕累托状态。下面 我们在简要回顾相关财政能力均衡理论的基础上，通过对 我国政府间财政能力变迁的实证分析指出我国在这方面所 存在的问题，最后给出解决我国政府间财政能力非均衡的 一些制度措施。 二、相关文献回顾 对于财政能力均衡理论，美国经济学家Buchan an ( 1950)曾做出开创性研宄。他在研究联邦体制下的财政 均衡政策时认为，在联邦制国家，由于州和地方政府之间 存在着纵向财政能力的不均衡性，基于公平和效率的原 则，财政政策应致力于财政纵向均衡，以使每一个处于平 等地位的人都得到“平等的财政对待”。其后，Robin和 David (1984 )继承了 Buchan an的观点，并将财政能力均 衡理论横向扩展，认为中央政府补助形式的转移支付制度 可有助于实现地区间横向财政能力公平的目标。如果一辖 区内税基低于另一辖区，这种横向差异就会出现横向均衡 要求，即同等收入者要求得到同等的公共产品收益。由于 税基较低的辖区内公共支出需求可能较大，因此该辖区居 民的税收负担可能较其他地区重一些，这样一来，应税能 力和支出需求的差异就会使地区间产生一定的不均衡，而 通过补助制度就可以改变地区间横向财政能力或应税能力 的差异。而Jo hn (1963)则从公共产品或服务的不可分割 性的角度论述了均衡性财政转移支付的必要性。他认为， 如果公共产品或服务能分割，且完全能根据受益原则提供， 则纳税多，受益多，纳税少，受益少，因而不存在财政净 受益的不均衡。当然，Jo hn的受益均衡是基于个体负担与 受益相适应的原则，其实施结果将造成人与人之间由于收 入差别而造成的受益不均衡，进而形成人与人之间不均等 的局面。2 0世纪70年代后，风靡全球的财政分权理论即 财政联邦主义使得财政能力均衡，特别是纵向均衡理论取 得长足发展。该理论在论证了多级政府存在的必要性的基 础上，认为只有明晰中央与地方各级政府的职能边界，并 在事权决定财权的原则下对政府财政收入进行科学配置才 能够实现政府财政能力的纵向均衡的目的。以上国外学者 在论述财政能力均衡理论时虽没有对其进行准确界定，但 都是围绕着财政能力的外延即纵向均衡和横向均衡来进行 分析的，并强调了政府均衡制度的重要作用。 我国学者对政府财政能力的研究最早见于王绍光和胡 鞍钢（ 1993）对国家能力的论述。他们认为，自改革开放 开始到1994年税制改革为止，我国中央政府的财政能力是 处于不断弱化的阶段，特别是“两个比重”的逐步降低和 中央政府支出责任的刚性增长已使得我国中央财政与地方 财政处于严重的纵向不均衡状态，并形成“弱中央、强地 方”的格局。而刘溶沧、焦国华（XX）则侧重于政府间财 政能力的横向均衡研究。通过实证