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我国现行集体土地管理制度存在的突出问题与对策思考 ［摘要］我国自改革开放以来，农民集体所有的土地（以 下简称集体土地）一直处于三大方面的威胁之下：政府动用 征收权征收集体土地、村委会及其干部乱批乱占集体土地、 村民个人乱占集体土地。究其根源在于我国现行集体土地 管理制度的立法及其执法均存在问题，亟须解决。 ［关键词］集体土地；存在问题；对策 我国的土地分为国有土地和集体土地。随着我国经济 的迅猛发展和城市化步伐的不断加剧，城乡差距不断拉大， “三农”问题特别是土地问题尤显突出。自改革开放以来， 集体土地一直处于三大方面的威胁之下：政府动用征收权 征收土地、村委会及其干部乱批乱占土地、村民乱占土地 用于非农建设。东南沿海有些地方的农民甚至出现无地可 耕现象。笔者长期关注集体土地问题，并代理过一系列涉 及集体土地的诉讼案件，发现集体土地的权利者很难在目 前法律框架内保护自己的利益，宄其根源在于我国现行集 体土地管理制度的立法及执法均存在问题。如果相关立法 机关不尽早予以修正，相关执法机关不依法行使职权，那 么集体土地难免被继续侵害，我国坚守18亿亩耕地的红线 迟早会被突破。 一、现行集体土地管理制度立法存在的突出问题 （一）在立法中关于集体土地所有权的四项权能规定均 存在不同程度的缺失。《民法通则》第71条规定：“财产所 有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用一收益 和处分的权利。”但从我国目前情况看，集体土地所有权 上述的四项权利都受到不同程度的限制。首先，关于集体 土地使用权权利受限制问题。集体土地使用权主要包括两 个方面，一是农用地的承包经营权，二是建设用地的使用 权。根据《农村土地承包法》第8条第1款规定：“农村土 地承包应当遵守法律法规，保护土地资源的合理开发和可 持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。”可 见，对于承包经营的农用地，国家规定只能用于农业用途， 不能用于非农用途。《土地管理法》第63条规定：“农民集 体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建 设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的 企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的情 况除外。”从以上规定可见，集体土地使用权是一种被限制 的物权。我国集体土地的占有权及收益权源于土地使用 权，集体土地所有权人仅能在农业用地和本集体内部的建 设用地范围内行使有限的占有和收益权能，而对非农用地 没有占有和收益的权利。其次，集体土地的所有权人对其 集体所有土地的处置权几乎被剥夺。根据《土地管理法》 第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法 对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这里的土地当然包 括集体土地。可见，集体土地的最终处置权实际上属于国 家。这不仅剥夺了集体土地的出让权，也使本应由农民集 体享有的收益流入国库，导致集体土地所有权缺失处分权。 （二）在土地管理法律法规中关于集体土地征收规定存 在问题。根据《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为 了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并 给予补偿”，但问题是相关法律至今没有对所谓的“公共利 益”进行明确界定，导致凡是只要取得土地征收的批文， 无论其用来干什么，似乎均符合“公共利益”；尽管《土地 管理法》及《物权法》对征收土地均规定应依法予以补偿， 但问题是相关法律法规的补偿标准太低，根本无法保障土 地被征收农民的生活；根据《土地管理法实施条例》第25 条第1款规定：“征用土地方案经批准后，由被征用土地所 在地的市、县人民政府组织实施”、第2款规定：“市、县人 民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会 同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在 地的乡镇、村予以公告，听取被征用土地农民集体经济组 织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府 批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。 对补偿标准有争议的，由县级人民政府协调；协调不成的， 由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不 影响征用土地方案的实施。”可见，市、县人民政府既是土 地征收者，又是补偿标准的批准者，更是争议的协调者， 集运动员、裁判员于一身，法律赋予如此权力，本身就无 法保障土地被征收者的利益。而对土地征收行为不服，相 关法律法规至今也没有赋予被征收者相应的救济权利。 （三）在部分法律、法规中无视村民小组作为集体土地 所有权主体的存在。根据《村民委员会组织法》第19条规 定：“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民 会议讨论决定，方可办理：……（七）宅基地的使用方案”、 根据《福建省实施中华人民共和国土地管理办法》第4 2条 第1款规定：“农村村民申请住宅用地，应当持户口簿、家 庭成年成员的身份证，向村委会提出申请，经村委会或者 村民代表