我国现行土地征用制度安排下的政府行为分析.docVIP

我国现行土地征用制度安排下的政府行为分析 近年来，随着我国工业化、城市化进程的加快，对于 非农用地的需求不断膨胀，大量农民集体用地经由征用转 为国家建设用地。而土地是农民最基本的生产资料和生活 依靠，农民的土地财产权利是农民权益保障中最重要的主 题。然而，近年来我国土地征用中出现了诸多问题，如不 按审批程序，擅自占用土地，先征后批，少征多占等都极 大地损害了农民的基本权益，成为影响社会稳定的潜在因 素。失地农民的权益得不到保障，建设新农村、建设和谐 社会就缺乏基础。政府作为土地征用中的主体，虽然可以 节约交易成本，提供比市场交易更有效率的公共物品，然 而，政府也可能存在滥用和泛化土地征用权的倾向。可以 说，政府在征地过程中行为的合理性、合法性、公正性直 接影响农民的权益保障以及土地的使用效率。 一、现行土地征用制度安排下的政府行为偏离 土地征用是政府为了公共目的而强制取得私有土地并 给予补偿的一种行为，这种行为是基于公共利益的必要性 以及政府执行公共权力的强制性。人们通常认为，政府作 为全社会的代表，其行为的依据是公共利益，体现在土地 征用过程中，即政府会自动以社会福利最大化为目标，权 衡工业与农业、城市与乡村、农民与城市居民的利益，遵 循全心全意为公众利益服务的原则，然而，在土地征用过 程中，政府背离这种原则的行为则常常被提及。 政府征地扩张以及低价征用的行为偏好 近年来，地方政府常常出现违背公共目的、多征土地 的行为偏好。在东部沿海省份，每个省的年均建设用地量 都高达40万亩至50万亩，征用土地占建设用地的比重高 的到90 %以上，低的也到了 7 5%。尽管土地作为稀缺资源， 尤其是对于依靠土地生存的农民来说更是意义重大，然 而，政府在征用土地的过程中，往往忽视农民的利益，存 在着压低土地补偿的行为偏好。通过低补偿征地，政府可 以低成本地取得建设用地，还可以获得征用后再出让的高 收益。据有关资料显示，XX年，全国土地使用权招标拍卖 收入平均每亩为万元，而对征地农民的补偿通常每亩只有 万?万元。低价补偿又反过来加剧了城市用地的外延式扩 张、农地的非农化，并由此带来失地农民就业、社会保障 等一系列社会问题。 土地征用过程中政府“创租”与“抽租”行为 现行的土地市场政策严格禁止土地所有权市场的发育， 政府垄断一级土地市场。在信息不对称情况下，政府通过 土地征用权的动用和行使，在征地与供地之间制造了一个 租金空间。一些政府官员以权力设租，这些租金则成为不 同利益集团博奕和追逐的目标，诱使私人企业向他们行使 贿赂作为得到这种租金的条件。而政府也拥有自己独立的 经济利益，在利益集团寻租的过程中，迫使企业割舍一部 分既得利益与政府官员分享。创租与抽租行为，使得政府 和开发商常常能够达成共谋，行贿和腐败在此过程中滋生， 地方政府以“公用”的名义向农民征用土地，转而又以低 于市场价格的价格将土地转买给开发商。寻租行为可以降 低单个土地资源使用者的交易成本，但普遍的寻租却会造 成无序竞争，增加社会的交易成本总量，降低经济的运行 效率。获得权力租金，这已成为刺激农地非农化的经济动 力。 规避、违反国家法律的行为 在征地过程中，为达到多征地的目的，地方政府采用 各种方法规避法律规定。如在我国《土地管理法》第45条 中规定：征收基本农田以外的耕地超过35公顷的，其他土 地超过70公顷的由国务院批准。一些地方政府官员就采取 “化整为零”的手法，多次征地，并且每次征地不超过35 公顷的做法，实现大面积征地而规避国务院批准的程序。 另外，还存在着许多违反土地管理法律的行为，如违反合 理的审批程序，越权审批或先征后批，或以合法形式掩盖 非法占地的行为；违反合理的土地征用程序，剥夺农村集 体和农民的知情权和参与权等。这些行为极大地损坏了政 府的形象，同时也造成国家和农民个体的损失。 二、我国土地征用中政府行为偏离的因素分析 “经济人”角色下的利益驱动 公共选择理论认为，政府官员不是传统理论所假定的 公正无私的“道德人”，也是追求自身利益最大化的理性“经济人”，在追求地位、权力、金钱、职位的过程中， 其行为并不必然最大限度地追求社会利益。经济人的假设， 为我们分析政府在征地过程中的行为分析提供了更为现实 的视角。 我国实行了财政分权制度改革后，各级政府有了各自 的财产和收益，如何实现这些财产收益的最大化就成为了 地方政府重要的行为动机，而运用土地征用权是最为直接 有效的方法。通过土地非农化，大量攫取土地资本增殖收 益；同时，通过城市扩张所引发的建筑业和房地产业的发 展开辟税源，也增加了政府的收入。在东部一些发达县、 市，由建筑业和房地产业创造的税收是地方税收中增幅最 大的两大产业，增幅高达50%至100%，这两项税收占到了 地方税收的37%以上。 另外，