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我国现阶段高等教育质量政策的功能分析 一、价值预设：高等教育质量政策的理想诉求 “公共政策是对全社会的价值做有权威的分配。” [1]任 何政策都有其假定的和需要实现的政策目标，而政策制定者 需要设定什么样的政策目标，不是主观臆断和凭空想象的产 物，而是受其价值观念和价值体系的影响和制约。这种价值 观念和价值体系对政策目标渗透与融合就形成了政策的价 值预设。高等教育质量政策自然也不例外。“高策”所承载的 价值使命和理想诉求就是“高策”的价值预设。这种价值预设 不是在政策出台以后才具备和出现的，而是在政策形成之前 就已经形成，并先期于政策而存在的，然后再嵌入到“高策” 体系之中的。 简单概括来说，全面提升高等教育质量，建设高等教 育强国和人力资源强国，实现高等教育发展与经济社会发展 之间的和谐互动，为国家富强和民族振兴奠定坚实基础作为 一种价值预设，成为我国现阶段“高策”的初衷和使命。这也 构成了我国现阶段“高策”的价值使命与理想诉求。这种预先 为“高策”这一“洪流”设计施工出来的“河堤”与“河床”，是希 望“洪流”能按照预定的轨道向前奔流，既不要冲垮“河堤”， 也不要漫过“河堤”。然而，“高策”的实践洪流一旦形成，就 会有挣脱政策制定者完全操控的能量，尽管价值预设作为外 部的柔性牵引与刚性约束，也无法阻止其对价值预设“河堤” 的冲击和漫过“河堤”的威胁。可以说，“高策”的价值预设反 映出来的理想诉求，只是一种美好的期待与良好的愿望，体 现的也是一种理想化的引导与方向，并不能确保实实在在的 “高策”运行实践因为价值预设的存在就会完全实现“高策”的 价值目标。但是，也不能因此而彻底否定价值预设的作用与 意义，因为没有价值预设的柔性牵引与刚性约束，“高策”也 就无法完成各种资源与力量的整合，哪怕部分的政策目标也 难以实现。 二、质量推进：高等教育质量政策的正向功能 “高等教育质量政策有狭义和广义之分，狭义的高等教 育质量政策是国家和政府有关部门宏观上对高等教育质量 的认识和规定，广义的高等教育质量政策是国家、政府、社 会团体、高等学校以及高等学校的院系对高等教育质量的认 识和规定。”[2]无论是广义的“高策”还是狭义的“高策”，它们 的内部结构基本相差不大。从联盟内部结构来看，其主要内 容包括质量目标、质量标准、实施路径、保障措施等几个组 成部分。下面逐一分析各组成部分对高等教育质量的正面影 响与积极作用。 首先，现阶段“高策”的质量目标，为推进我国现阶段 高等教育的质量建设与质量保障提供了明确的努力方向与 实现目标，大大地减少了高等教育质量建设与质量保障的盲 目性、随意性和无序性。这是“高策”在质量推进上所表现出 的正向的“导向功能”。其次，现阶段“高策”的质量标准，为 我国现阶段高等教育的质量建设与质量保障提供了清晰的 质量规格与质量要求，增强了各方利益主体的质量意识，并 为高等教育质量水平的提升铺平了道路，也为高等教育质量 评价提供了科学的合法的依据，促进了高等教育质量评价的 科学化和规范化。这是“高策”在质量推进上所表现出来的正 向的“规范功能”。再次，现阶段“高策”的实施路径，为我国 现阶段高等教育质量建设与质量保障提供了明确的实施“路 线图”和有效的实施策略，为高等教育质量建设与质量保障的 战略重点和战略任务的有效落实准备了良好的条件和基础。 这是“高策”在质量推进上所表现出来的正向的“协调与调控 功能的相互促进”。再其次，现阶段“高策”的保障措施，为推 进我国现阶段高等教育质量建设与质量保障提供了有效的 人力、物力、财力等各类保障，促使各类资源在高等教育质 量推进上得到有效的配置和整合，为“高策”的有效执行扫清 道路上的障碍，减少“高策”执行乏力的情况发生。这是“高策” 在质量推进上所表现出来的正向的“激励功能与分配功能的 有效融合”。 三、质量阻滞：高等教育质量政策的负向功能 “高策”作为加强和监督高等教育质量建设与质量保障 的工具，其实就是政策决策者和政策执行者有限理性的“产 物”。其产生的功能具有双重属性，不仅具有正向功能，同时 也具有负向功能。“高策”作为公共政策的一个分支，它所表 现出来的负向功能分为两种类型：第一种是政策无效。这是 指“高策”实施以后没有并没有改变或解决“高策”实施前所存 在的政策问题状态，或者说，原有的高等教育质量的不良状 态在“高策”实施以后既没有得到缓解，也没有进一步加剧； 第二种是政策负效。这是指“高策”实施以后反而加剧了“高 策”实施前实际存在的高等教育质量问题，或者说，使原有的 高等教育质量问题的不良状态进一步恶化和加剧。“高策”的 负向功能是针对“高策”实施的结果来说的。“高策”的负向功 能主要是由于“高策”的正向效应或快或慢地减弱、消失乃至 转向反方向而产生出来的。“高策”在