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我国最低生活保障制度的历史演进 ［摘要］我国最低生活保障制度发展由最初的救急型举 措经由道义性扶贫，最后达到制度性救助，由片面的城市 低保制度向农村低保制度扩展进而实现全社会的最低保障。 在这种制度变迁的背后，反映着社会理念和制度水平的提 升。特别是全社会最低生活保障制度的正式建立，为构筑 国民公平底线，分享社会发展成果，稳定百姓预期，消除 二元社会结构，建立共享社会提供了坚实的基础。［关键词］ 社会救助，道义性救济，制度性救助，最低保障制度 社会救助制度是国家和社会为保障公民基本的生存权 利和维护其最低生活需要所建立的扶贫制度，是社会保护 体系最后一道安全网，它的变迁和演进，从基础层面反映 出社会理念与制度水平的提升。我国的救助制度从建立到 现在，经历了不同的发展阶段，由最初的残补性举措发展 成一项重要的现代社会制度，并且推动社会发生重大变化。 一、由救急型举措向扶贫型救济的转变 改革开放前，因左的思想影响，导致国民经济发展落 后，国家财力匮乏，无法对普遍贫困者予以施救，只能扶 危救难，所以，救急性的举措成为当时的主要保障形式。 这种“救急”主要表现在两方面：一是救灾，二是救危。 救灾是对灾民的救助。我国是个多灾害国家，每年发 生大的自然灾害约在数十起，其中尤以水灾、旱灾为甚。 每当灾害来临，人民生命和财产受到严重威胁，因此国家 动用有限财力扶助灾民度过灾荒。救危是指对社会中那些 无劳动能力、无任何生活来源、又无任何依靠的特困人员 的救助。这些人大都是孤老残幼，无任何生活出路，属于 特殊危难人群，只能依靠国家扶助。这两类群体是急需救 助的人员，通常以实物救助为主，如粮食、衣物、煤柴等， 以解决生存危机。 急救型救助的特点是，以少量的物资解救特殊群体的 燃眉之急，并不是对一般性贫困进行常规性救助，救济的 水平非常低下，缺乏操作的标准和规范，危机一旦过去， 救济立即解除，即常说的“救急不救贫”。由于这种措施并 没有涉及到常规性贫困，所以我国改革前的贫困现象普遍 存在。 由救急型举措向普遍扶贫型救济转变是在改革开放以 后。所谓扶贫型救济是指救济对象不单单是那些危急群体 而是对达到一定贫困程度的群体开展普遍性救助。这种转 变的前提是，经济发展使国家有了一定财力，同时，由于 我国引入市场经济体制，社会竞争加剧，社会贫富差距不 断扩大，社会结构性贫困所带来的危机感已经超过灾害性 贫困，社会稳定受到威胁。当时我国在城市和农村采取了 不同的助困形式，城市开展补贴式救济，农村开展了开发 式扶贫。 我国城市的扶贫缘于新贫困群体的产生。改革后，国 有企业不适应市场经济而出现大面积亏损、停产、甚至倒 闭，职工停业待岗，收入锐减。加之企业改制，减员增效 大量职工被辞退和提前退休，失去生活来源。当时，旧的 保障体制己不复存在，新的保障制度还未建立，这使那些 在职、失业和退休职工的生活受到极大影响，成为中国转 型期新的贫困群体，对社会的安全和稳定构成巨大威胁。 针对这种情况，国家开展了大面积的城市助困活动，采取 的方式是，一方面通过扶植企业达到救助困难职工生活的 目的；另一方面是对下岗职工进行补贴。国家通过直接拨 款、银行贷款的方式给困难企业职工发放工资、生活补贴 等，其救济的范围之广是历史罕见的。 对于农村的贫困救助主要是从1985年开始的。改革初 期，农村率先进行了土地承包制度的改革，从人民公社制 向联产责任包干制转变，农村的生产力一下子进发出来， 广大农民的收入也随之提高，贫困人口大幅度降低。从 197 8年的亿减少到198 5年的亿。然而，19 85年以后，农 村的发展明显落后于城市的发展，农民收入增长缓慢，特 别是各种物价的轮番上涨，使农民的实际收入呈下降趋势， 贫困现象又开始大幅度回潮。为此，国家开始发起农村扶 贫攻坚计划。经过大力扶贫，从198 5年的亿减少到2⑻0 年的3000多万。农村的扶贫主要是开发式扶贫，除了救济 款外，还包括提供生产资料，技术、发放农业贷款、提供 各项优惠政策等，促进农民生产，提高收入，改善生活。 由救急型举措向扶贫型救济的转变反映出社会观念上 的重大转变：即民生价值带有根本性的提升。过去在左的 思想影响下，人道主义被认为是资产阶级腐朽思想受到批 判，民生价值受到极大贬值，导致生活服从生产、经济服 从政治、因而出现了 GDP与贫困同步增长的状况。体制的 改革促进了思想的转变，市场机制内部所蕴涵的平等、民 主原则，推动新的社会关系产生，个体地位与民生价值随 着这种民主和平等氛围得到提升，阶层分化的冲突和社会 稳定要求进一步促进了对贫困群体的关照，因而普遍性的 扶贫救助成为时代诉求。但是，这种从人道出发的社会救 助存在着先天的缺陷，即它是从同情心理出发产生的人际 关照，没有上升到社会责任和民生权利的制度安排层面， 因