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我国资源税改革与基本公共服务均等化 摘要：基本公共服务能力不足是我国资源富集地区“富 饶而贫困”的一个主要原因，资源税制是我国“资源诅咒”传导 机制中的关键节点。区域经济协调发展背景下的2016年资 源税改革为实现基本公共服务均等化提供了重要契机。为了 最大限度发挥新一轮资源税改革对我国基本公共服务均等 化的推进作用，需要在资源税地方化和资源税功能定位理论 创新的基础上，疏通资源利益向中西部地区“回流”的资源税 管道，逐步将包括信息资源在内的新的资源形式纳入征税范 围。 关键词：基本公共服务均等化；税制改革；资源税 中图分类号：F810.422文献标识码：A 文章编号：1003-075106-0057-07 一、引言 2012年，党的十八大报告提出到2020年“基本公共服 务均等化总体实现”的目标。2017年，国务院印发的《“十三 五”推进基本公共服务均等化规划》进一步提出要加快健全国 家基本公共服务制度。此后，我国基本公共服务均等化进程 明显加快。但范逢春等学者的研究证明，我国地区间公共服 务供给能力差异明显，特别是中西部资源富集地区和东部发 达地区之间呈逐步扩大趋势。①就供给侧而言，实现基本 公共服务均等化的重要前提是地方政府间财政能力的平衡， 尤其是欠发达资源富集区②财政能力的有效提升。2016年 7月1日，我国新的资源税改革全面启动，学术界从完善税 制、组织收入、调控经济和环境保护等方面进行了解读，但 从增加资源富集地区税收收入、缩小地区间财政能力差距、 实现全国基本公共服务均等化等角度进行的研究很不充分。 对资源富集地区经济发展相对滞后的描述，最具代表 性的是经济学家Auty定义的“资源诅咒”概念。Auty认为资 源丰裕并非一国经济增长的充分有利条件，并提出自然资源 与经济增长负相关的命题。③Papyrakis和Gerlagh进一步 证明了“资源诅咒”在美国的地区层面是存在的。④我国学 者也注意到改革开放后资源富集地区经济发展滞后的现实。 邵帅等学者的研究证明，我国省级层面的数据同样支持“资源 诅咒”假设⑤。冰岛经济学家Gylfason最早提出了“资源诅 咒传导机制”的概念⑥，随后Ning Ding和Barry C. Field 等西方学者开始对相关问题展开深入讨论⑦。我国学者也 就“资源诅咒”在国内传导机制的问题进行了探讨。邓明等学 者在梳理国内现有文献时发现，我国学者基本上全盘接受了 国外学者的结论，即资源本身不会对经济发展产生“诅咒”效 应，但对资源的过度依赖会影响经济可持续发展，其传导机 制是自然资源禀赋影响地方政府的税收努力程度和寻租行 为，进而抑制自然资源禀赋对经济增长的促进作用。⑧国 外学者的结论是符合样本国家实际情况的，但其结论能否充 分解释我国“资源诅咒”现象值得商榷。 我国作为单一制国家，地方政府对资源并没有太多的 开采权与定价权，所拥有的税收权力也非常有限。我国资源 开采的主力是中央企业而非地方企业，资源生产和流通的利 润也主要不是归资源富集地区所有。地方政府对资源开采及 其交易的控制力有限，在资源税收决策权受到约束的条件 下，财政制度设计和税收政策的变化对资源富集地区的财政 能力和公共服务供给水平有决定性影响，这正是我国区域经 济发展不平衡的直接诱因之一。通过分析不同时期资源税制 对地区间政府财政能力的差异性影响以及系统描述资源税 制对区域间政府财政能力传导机制的重要作用，本文认为我 国资源富集地区经济发展滞后与国家的区域经济非均衡发 展战略以及与其相对应的财税制度设计相关，其中资源税制 是我国“资源诅咒”传导机制中一个绕不过去的重要节点。 二、资源税制与地区间基本公共服务差距 在一定的资本和技术约束条件下，一国工业化的速度 取决于厂商雇佣劳动力和使用自然资源的成本。计划经济时 期，我国协调沿海工业和内地工业关系的统筹发展战略以及 逐步市场经济条件下的区域经济非均衡发展战略，在劳动力 和原材料供给方面均采用了低成本的政策设计，为新中国的 工业化提供了持续的动力，而对东、西部地区的公共服务能 力却产生了不同的影响。尤其是区域经济非均衡发展战略下 的资源税制，加剧了我国地区间基本公共服务能力的不平衡 趋势。 计划经济时期低水平的基本公共服务均等化 1978年之前，我国工业化是在高度集中的计划经济体 制下进行的。该时期为了实现工业化发展目标，必须改善旧 中国留下的工业生产布局极端不合理和区域经济发展极端 不平衡的畸形状态，统筹协调沿海与内地的工业布局。农产 品统购和工业品统销，维持劳动者低工资；资源税费减免， 保证厂商原材料低成本：这些都是实施“重点建设内地工业， 同时注意利用和发展沿海工业”的统筹协调战略的具体体现。 由于这一时期的工业化是在全国工业统一布局、自然资源统 筹使用的条件下进行的，因