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新农村规划实施管理思考 摘要：文章分析了当前新农村规划实施存在的问题， 提出了新农村规划实施的两阶段，指出了推进新农村实施 管理的措施，如适宜迁村并点，加快中心村公共、基础设 施建设，推行村镇规划师制度，建设和保护村庄生态环境 等。 关键词：新农村；实施管理；规划 我国社会主义市场经济体制逐步完善和城镇化水平快 速提高对农村发展产生巨大影响，新农村不是单纯意义上 最低层居住聚落形态，它具有广泛社会、经济涵义，其规 划会呈现出功能逐渐完善、空间布局多样性、实施复杂性 逐渐加强的特点。农村本应为居民提供较城镇更安静、舒 适、优雅、方便生活环境，但目前其基础设施简陋陈旧、 公共活动空间缺乏、收入低、社会保障条件差。事实证明 加强村庄规划实施管理非常必要，也十分紧迫。按照“生 产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”的 要求，村庄规划实施的首要和根本目的就是为农村经济发 展服务，与经济发展形成互动良性循环，为农民安居乐业 服务；适应和满足其需要和利益，使村庄空间发展与交通 设施建设相结合、建筑变化与基础设施服务容量相匹配、 居民生活水平提高与环境质量改善相 呼应、物质财富积累与人文氛围优化相同步。 一、当前新农村规划实施存在的问题 （一）村庄建设缺乏规划指导或管理混乱 作为“龙头”的农村规划，对指导、规范农村建设发 展，起着举足轻重作用。然而据调查，在以村民住宅为主 的广大农村至今没有可供实施规划的乡镇规划管理机关， 对村民建设实行的规划许可，其依据不是规划，而是宅基 地权属。这种无规划的许可，成了规划管理一个盲点。另 一方面，农村人口迁移和建设缺规划、建设管理滞后等影 响造成“空心村”或“半空心村”现象。旧村改造与“空 心村”整理，需要出台新的宅基地置换政策，建立新集中 居住点往往需要建立耕地先占后补再平衡制度，集中居住 后农民耕作半径发生变化，需要对承包田进行调整，这又 形成了与农田承包制度的矛盾等等。 （二）传统规划技术方法难以适应村庄规划实施 在不断深入调查研宄过程中，各级政府与规划工作者 总结形成了较先进规划理念，如“配套公共基础设施”、 “集中集约发展”、“保护地域文化”、“改善人居环境”等 但对于如何实施这些理念，目前村庄规划方法没有太多对 策，规划仍停留在“集中开发新村”、“整体空间布局”、 “统一村庄设计”等传统技术模式上，“集中开发新村”是 城市规划工作者将城市“新区模式”在村庄规划中的简单 套用，城市规划通过新区开发积累资金反哺老城改造是一 项成功经验，但这一模式不适合于村庄建设，因城市新区 建设相对旧城改造是一种低成本开发模式，而新村建设相 对旧村改造却是高成本开发模式。进行整体空间布局、进 行统一村庄设计等是传统村庄建设规划常用方法，却也是 长期以来村庄规划难以实施的技术障碍，原因在于：一方 面，统一布局规模过大，开发成本过高，造成土地与资金 巨大浪费；另一方面，由于统一设计住宅朝向、高度、形 式，不同设计风格民房建设难以实施，而且会破坏村庄景 观形态，导致形式单一、没有特色。故村庄规划明显存在 理念与方法错位，昔日规划技术方法难以保证先进理念的 实现。 （三）规划实施缺乏资金支持 经笔者对新农村规划建设的调查，村庄完全按照规划 实施的很少，大部分村庄只停留在道路建设、公共基础设 施建设、河道清理、垃圾填埋等阶段，除一些乡镇的扶贫 移民安置点建设外，大面积成片居住区规划建设很少实 现。 在村庄规划实施措施中，规划者都希望得到足够资金 支持，要求成立专门规划实施管理队伍，提出进行相关农 地制度创新。但现有城乡二元体制难以满足规划实施要求， 不利于村庄规划实施。规划往往提出多元投资思路，建议 政府、地方、农民共同出资，甚至提出村庄建设投资市场 化运作等；新农村建设虽然受到中央重视，但当前财政对 建设事业支持重点更多侧重于城市和乡镇，用于村庄建设 的补贴有限，村庄建设资金缺口很大；而村民收入普遍较 低，让他们为建设村庄承担过多的经费也有违农民意愿。 若将村庄公共、基础设施建设推向市场，几乎没有投资者 愿意把资本投向收益率极低的农村建设市场。因此，当前 村庄建设还需更多依靠财政支持，依靠以城补乡、以城带 乡。 （四）乡镇规划建设管理队伍整体素质不强 乡镇规划管理队伍薄弱，缺少相关专业技术人员指导 实施。规划建设监察制度不完善，缺乏管制力度。笔者在 编制新农村规划时实地调研过程中发现，只有极少数乡镇 有较完善规划管理队伍，绝大多数乡镇虽然有管理机构， 但配备的工作人员人数少，懂管理的专业技术人员更少。 二、新农村规划实施管理的思考 （一）新农村规划实施管理两阶段及其基本内容 1、 建设项目选址规划管理。这是新农村规划实施首要 环节。村庄建设使用土地情况多样，如：房屋质量较好不 宜搬迁的；需在其他地块建房的；除