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新型农村养老保险模式的制度框架和实施难点 论文关键词：农村养老保险；研究；改革；模式；制 度 论文提要：我国农村正处于剧烈的社会转型期，农村 原有的养老保障体系正在被打破，而新的保障体系尚未形 成。本文在此前提下设计和建立农村社会保险基本制度框 架，特别是建立农保可转换为城保的通道和机制，对早期 农村养老保障制度进行根本性改革。 我国农村正处于剧烈的社会转型期，农村原有的养老 保障体系正在被打破，而新的保障体系尚未形成，农村大 部分老年人正面临着前所未有的生存困境，他们成为整个 社会中最边缘化和最弱势的群体之一，这个群体的规模越 来越大，己经开始影响农村社会的稳定和整个国家经济、 社会的和谐发展。 一、我国农村社会养老保险制度的发展 （一）农村养老保险发展现状评述。1992年《县级农 村社会养老保险基本方案》在全国范围内开始推广，经过 十多年的发展，无论在理论上还是在实践上都取得了一定 的成就，但与此同时，在实施过程中，也出现了一系列值 得关注的问题。 1、农村社会养老保险的覆盖范，存在很大的发 1、农村社会养老保险的覆盖范 ，存在很大的发 空间。据国家统计局最新数据，截至XX年底，全国参加各 类农村社会养老保险人数为5，374万人，其中东部地区的 农村社会养老保险制度的覆盖面已超过60%o参保人数比 XX年的5，462万人有所下降。目前，全国农村社会养老保 险基金滚存结余310亿元，分散在1，905个县市。 2、传统的家庭养老保险功能正在不断削弱，家庭养老 面临挑战。主要问题：一是农村家庭规模缩小、核心家庭 增多、家庭养老功能弱化。二是农村大量的年轻人进城打 工，代际不平衡严重。迫于岗位的竞争压力，忙于工作和 事业，这些人无暇顾及老人；同时，这些青年夫妇较重视 子女的教育和成长问题，有限的时间、精力和财力都向独 子或独女倾斜，产生了 “重幼轻老现象”，对老年父母的心 理健康和实际的生活质量都产生了负面影响。三是老年人 平均寿命延长，患病率、伤残率上升，自理能力下降。这 一切必将加大家庭的负担，也必将加剧年轻人消极赡养老 人现象的增加。 3、农村养老难于完全依赖土地保障，但土地对于多 农民来说仍然是重要的生产资料。调查显示，目前农民家 庭经营收入中，大约40%来自第二产业与第三产业，1/4左 右来自劳动收入，来自转移性与财产性的收入约占纯收入 的％。由此可见，来自土地的农业收入已难以保证农民的基 本生活，以致养老更是奢望。而且现在土地对于多数农民 来说仍然是很重要的生产资料。城市化的迅猛推进使得许 多农民的承包地被大量征用，农民所得到的只是极少的土 地补偿费。所以，完全依靠土地来养老的选择也是不可行 的。 4、老龄化加快。随着城市化步伐的加快和农村劳动力 的输出，越来越多的农村青壮年人口进入城市，年龄结构 出现“两头大、中间小”的局面。随着计划生育政策的实 施，我国农村已出现家庭小型化倾向，农民养老问题日益 严峻。据XX年底开展的全国1 %人口抽样调查统计，全国 65岁及以上的人口为10，045万人，其中农村约占老龄总 人口的68%;中国农村平均家庭户规模降到人。 （二）早期农村养老保险试点地区改革。截至XX年底， 全国1，905个县，5，374多万农民参保，还不到应该参 保农民总数的8%，仅有31 0多万参保的农民领取了养老金 积累保险基金310亿元，这些农保总体上属于早期农保性 质。总的来说，早期农保试点工作不成功，陷入僵局，主 要表现在三个方面： 一是覆盖范围小，发展严重不平衡。已经筹集的农保 资金主要集中在少数几个发达省市，多数地区难以为继。 从基金规模上看，排在前五位的是江苏、山东、上海、浙 江和北京，这五个省市的基金共计221亿元，占全国农保 基金总额的％。 二是管理体制不顺，“民政不管，社保不接”。尤其是 在中西部大多数省份，农保管理体制至今仍没有理顺，运 作也困难重重，处于进退两难的境地。在全国1，905个农 保试点县中，多数地方的农保机构还在民政部门，农保在 省级已经移交而市县没有移交，依然处于“民政不管，社 保不接”的局面。与此同时，很多内地和西部省份“清理 整顿”的一个通行的做法是简单退保。 三是基金分散，管理存在流失和损耗现象。目前，全 国3 10亿元农保基金分散在1，905个县市。由于管理体制 不顺，全国清理整顿农保后，农保机构和人员的办公经费、 工资多数没有纳入财政预算，挪用农保基金发工资的事情 相当普遍。据劳动和社会保障部统计，XX年全国3 1个省 份中，涉及1，905个县、万个乡镇，农保系统大约有干部 近1万多人。 四是老年受益保障不能兑现，保障水平低。很多参加 早期农保的农民在年龄达到60岁后，每月领取以前规定的 养老金的承诺不能兑现。 二、建立新型农村社会养老保险 新型农村社会养老保险