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财政竞争视角下的地方政府债务研究 摘 要：基于财政竞争视角，从理论与实证两方面分析同级政府之间 的财政竞争行为对地方政府债务规模的影响。研究结果表明：为了吸引资 源耍素流入，促进本地区经济增长，地方政府在制定相应政策时，往往会 考虑其他地区政府的策略选择，利用财政手段展开竞争，从而导致债务规 模膨胀。基于此，应从完善现行政绩评估机制、合理界定各级政府间事权 与支出责任、加强地方政府责任意识、建立健全债务风险预警等方面着手 努力。 关键词：地方政府债务；财政竞争；GDP锦标赛 中图分类号：F812. 5文献标识码：A文章编号：1003-7217 (2017) 05-0091-07 一、引言 近些年来，我国地方政府债务规模急剧膨胀，据统计，2014年底我国 地方政府债务余额已高达23万亿元，比2013年6月底上升了约30%。如 此巨大的债务规模使地方政府面临巨大的偿债压力，给我国的财政安全埋 下了巨大的隐患，威胁着我国经济持续健康发展与社会稳定，遏制债务规 模的过度扩张、管控债务风险已刻不容缓。 关于地方债务规模膨胀原因的研究方面，尹恒和叶海云(2006)利用 84个国家、地区的1668个样本对影响地方政府债务的因素进行了实证研 究，结果显示，政府支出规模、通货膨胀率和实际利率对政府债务规模有 显著的正向影响［1］。莫兰琼和陶凌云（2012）分析认为，财政体制是导 致地方政府债务问题的根本原因［2］。刘蓉和黄洪（2012）从分权体制与 道德风险两个层面分析了地方政府债务风险的成因［3］。寇志博（2013）、 谢群（2013）指出，财政分权是规范政府间财政关系的重要制度，但它也 造成了地方政府财权、事权的不匹配，地方政府可支配财政资源的长期不 足［4, 5］。陈凡和王海成（2013）认为，我国的地方政府债务问题因与不 完善的财政金融体制和地方官员激励扭曲联系在一起而变得更加错综复 杂，再加上地方政府债务市场缺乏透明度、地方政府债务公平性不足、效 率低下等，致使地方政府债务膨胀［6］。陈骁（2014）通过“分权自治一 地方财政竞争一融资失序一地方政府?嗔u际？”的框架分析了地方政府债 务［7］。王哲（2014）指出，财政分权体制与地方官员政绩考核机制使得 地方政府举债规模不断扩张［8］ o 从现有文献可知，有关地方政府债务的研究大多是基于财政分权视 角，没冇进一步揭示在中国式财政分权体制之下政府财政竞争对债务规模 的影响，对引起地方债务扩张的制度性根源还需进一步探究。故本文主耍 考察财政竞争行为对地方政府债务的影响机制，从财政竞争的视角对地方 政府债务规模扩张的原因作出解释，并进一步通过实证分析进行验证。 二、财政竞争行为对地方政府债务影响的机理分析 （一）现行政绩考核制度之下的财政竞争加大了地方政府收支缺口 在政治集权的背景Z下，我国政府官员的选拔任用多由上级政府说了 算，对于地方政府官员而言，获得中央政府的认可才是最重要的。在实际 工作中，虽然地方政府官员的考核模式有所调整，如将生态文明建设纳入 官员政绩考核，把民牛改善作为考核的重要内容，但收效甚微。传统的考 核体系至今仍未得到根本性转变，以GDP增长为核心的一系列经济指标仍 被用来衡量官员政绩的好坏。为在同级政府间脱颖而出，地方政府有着强 烈的提高辖区经济增长速度的动机，政府间由此利用财政手段，通过招商 引资吸引耍素流入，展开经济增长的竞争，［9］其主耍依靠的财政竞争手 段包括税收收入竞争和财政支出竞争。 为获得资本要素的青睐，地方政府需要保证自身竞争力，而制度内的 税收优惠政策已然不能满足地方政府的利益诉求。因我国税收权高度集 中，除了少量税种以外，地方政府没有自行决定税基和税率的权力，只能 想方设法突破政策限制，不放过任何一个在税收法规中能够由自身解释的 机会，通过擅自实行优惠税率、税收先征后返、滥用税收自由裁量权等手 段实施稅收竞争，从而产生名义税率由中央政府决定，实际税率由地方政 府决定的现象［10］ o而自从1994年的分税制改革以来，财政收入大规模 向中央倾斜，地方政府收入相对较少，与其支出责任不相匹配。特别是在 营改增改革全面推开后，财政部相关数据显示，2016年6月，中央政府预 算收入同比增长了 16%,地方政府预算收入不但没有增长，反而同比下降 6%o变相的税收优惠政策乂会使得地方政府财政收入进一步减少。 随着税收优惠政策管理的FI益规范，税收竞争的空间逐渐减小，地方 政府的财政竞争重点开始转向财政支出竞争。即运用财政支出手段增加对 基础设施的投入，改善所辖区域的基本公共服务水平，以吸引耍素流入， 为私人部门投资的跟进创造条件，赶超其他地区的经济增长速度。这一点 从地方政府的债务投向可以侧面反映出来，地方政府有着较强的投资冲 动，债务收入多用于能够快速拉动经