西南交通大学公共管理与政法学院公共政策概论课件 第七章（六）.pptVIP

L/O/G/O 7-5-1 政策执行研究 西南交通大学 郭红玲 一、政策执行研究的产生和发展 政策执行研究是一种相对新的现象，它的兴起以1973年普雷斯曼(T.L.Pressman )和韦达夫斯基(A.Wildavsky)对美国联邦政府的创造就业机会的政策项目——“奥克兰计划”执行的跟踪研究而写成的报告《执行》(Implementation)一书的出版作为标志。该书后来成为政策执行领域的经典，是政策科学或政策分析的学者和学生必读之书。  从20世纪70年代早期至今的公共政策执行研究的发展分为4个阶段： 1、1970——1975年：案例研究阶段 在70年代早期只有很少的关于政策执行的研究，这些少量的研究主要集中在对一项具体政策的执行的成功和失败的原因的分析方面。比如马莎德尔斯克（Martha Derthick）就认为政府的政策执行很少达到预期目标，但却很少有研究开发模型来解释为什么会失败以及如何解决这一问题。 2、1975——1980，政策执行框架研究 这一阶段的研究有两个方面：一方面有大量的文献描述了影响政策执行的因素，但是没有产生关于政策执行的有用的理论。另一方面，也有一些文献开发了识别这些影响因素的分析框架，这些框架可以被概括为自上而下的途径和自下而上的途径。 3、1980——1985，框架的应用研究阶段 大部分政策执行的研究框架在1980——1985年间被他们的开发者或者其他研究者进行了检验。卡尔·凡·霍恩（Carl Van Horn）认为能够从这些研究中得出4个结论: 一是这些框架在对政策执行的成功或者失败的一般解释方面是成功的； 二是在执行研究中时间周期是非常重要的，研究的结论可能随观察的时间而改变； 三是一些项目被成功的执行了（例如70年代初期的案例研究强调失败的较多，而后来的研究则得出乐观的结论的多）； 四是学者们发现甚至最简单的、最适度的政策项目也可能失败。 4、1985——至今综合和修订 最近几年出现了一种对过去的研究模型的综合。这种综合产生了对自上而下和自下而上模型的批评与修订，从而产生了更多的研究模型。这些模型我们将在后面进行专门的介绍。 二、政策执行研究的主要途径 西方政策科学家们对政策执行研究的途径主要有如下几种： 一是“自上而下”（top-bottom或top-down）途径，或称为“以政策为中心的途径”或“政策制定者透视”途径。这种途径假定，政策是由上层规划或制定的，然后，它们被翻译或具体化为各种指示，以便由下层的行政官员或职员执行。依照这种途径，政策过程被看作是一种指挥链条，其中，政治领导人形成政策偏好，而这种偏好随行政层次的降低而不断被具体化，为下层行政官员所执行。这种途径关注的焦点是政策制定者，要考察他们做什么以及如何将政策付之于实践而生效。普雷斯曼和韦达夫斯基的《执行》一书所采取的正是这种途径。 二是“自下而上”（bottom-top或bottom-up）途径。与“自上而下”途径相反，“自下而上”途径以组织中的个人（即参与政策过程的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础；它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧。这一途径以韦瑟利和利普斯基（R.Weatherley and M.Lipsky）的《基层官僚与制度创新》一文为代表。 三是“政策/行动连续统”（ploicy/action continum）途径，该途径或多或少有作为“自上而下”和“自下而上”两种途径综合的意味。按巴雷特和富奇（S.Barrett and C.Fudge）的说法，应该将执行“当作一种政策/行动的连续统”，在其中，在那些政策制定者与政策执行者之间随时发生相互作用和谈判。在这个意义上，这一过程既可以看作“自上而下”，也可以看作“自下而上”，政策制定者将作出限制其他行动者权力的决策，而行动者将做出规避决策者权力的决策。因而这一途径也可以说是以权力作为焦点的。 四是工具选择途径（instrument-choice）。政策执行在很大程度上包含了将一个或更多的政府的基本工具应用到政策问题上，这些基本工具被称为政策工具（policy instruments 或policy tools）。不管我们是以“自上而下”设计的方式，还是以“自下而上”的更传统的行政管理方式来研究政策过程，给予政策决策的实质或形式的过程总是包含着在可利用的政府工具箱中选择一种或几种工具。这种途径处理为什么政府从许多可供利用的工具中选择特定的工具，以及是否可以在政策执行过程中探明工具选择的模式或风格等问题。 三、执行理论 （1）行动理论——政策执行被视为对某项公共政策所要采取的广泛行动； （2）组织理论——强调组织在政策执行中的地位，认为只有了解组织是怎样工作的，