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PPP模式地方财政推进和管控政策初探 摘要：PPP模式强调市场机制的作用，强调政 府与社会资本各尽所能，强调社会资本的深度参与， 符合现代财政制度优化资源配置、促进社会公平的基 本要求。文章深入探讨研究了 PPP模式在地方财政推 进与管控政策。 关键词：PPP模式；地方财政；管控证词 中图分类号：F230文献标识码：A文章编号： 1008-4428 (2016) 12-88 -03 一、 引言 PPP 模式，即 Public-private Partnership 的字母缩 写，被称为政府和社会资本合作模式。近一段时期， 继财政部成立PPP管理中心后，具体的指导意见、操 作指南、支持PPP项目发展的文件陆续出台，国家层 面对于PPP项目的支持力度不断加码，PPP模式在多 个层面被寄予厚望。 二、 引入PPP模式的现实根源 地方政府债务风险亟须化解 地方事权和财权的高度不对称、土地财政的难以 为继、刚性支出的范围不断扩大，使得地方政府将大 规模举债作为缓解收支矛盾的主要途径，由此造成地 方债务高企。PPP是在赋予地方政府发行债权之外开 辟的又一条融资途径，对于有效化解现有存量债务， 抑制未来新增债务，降低地方债务持续高速增长风险 有着重要意义。与此同时，在预算管理和债务约束下， PPP模式能够解决基础设施投资中的预算软约束问 题，可以抑制地方投资盲目冲动。 （二） 新的融资渠道亟待疏通 地方政府面临着新型城镇化和人口老龄化两大挑 战，亟须疏通新的融资渠道。一是在新型城镇化加速 推进的背景下，城市基础设施和公共服务将迎来新的 发展机遇，但资金缺口较大，必须让社会资本进行有 效置换。未来4亿农村进城人口所需的市民化待遇必 须得到基本公共服务均等化有效供给的保障，将引致 40万亿元的投资需求，仅靠政府力量，已是力不从心， 必须借助于PPP模式来调动社会资本的潜力；二是人 口老龄化问题，亦须投入大量公共资源，以满足养老、 医疗等客观需求，也需要运用PPP模式创新来鼓励、 引导社会资本进入养老等相关产业。 （三） 建立和完善现代财政制度的内在要求 PPP模式强调市场机制的作用，强调政府与社会 资本各尽所能，强调社会资本的深度参与，符合现代 财政制度优化资源配置、促进社会公平的基本要求。 同时，运用PPP模式可使政府有效兼顾GDP稳定增 长和平衡财政收支。另外，PPP项目投资回报周期较 长，这就要求政府从以往单一年度预算收支管理逐步 向中长期财政规划和“资产负债管理”转变。在PPP 模式下，“一次承诺、分期兑现、定期调整”的预算管 理方式，与现代财政制度具有高度一致性，有利于提 高财政的规划性和可持续性，防范和化解中长期财政 风险。 （四）促进投融资质量和效益的提升 一方面地方财力有限，债务压力陡增，无力负担 大型基础设施和公共服务项目；另一方面，民间已积 累庞大资本，但传统制造业产能过剩，房地产行业又 处于下行周期，合适的投资渠道难寻。中央主导基建 投资的托底力度亦有所减弱，推广PPP模式可以拓宽 社会资本的投资领域，强化民资信心，提升投融资质 量和效益。 、财政部门推进和管控PPP模式的策略选择 财政部门在当前发展PPP模式的过程中承担着双 重角色。一方面，从中央到省级市县都成立了隶属于 财政部门的PPP管理中心，财政部门负有积极推进和 规范管理PPP模式的责任，从宏观层面上说是引导主 体和政策的制订者；另一方面，财政部门要替地方政 府当好家、算好账、理好财，对每一具体PPP项目要 从方案论证到运行监管都参与进来，在这一过程中， 要确保政府利益最大化，这从微观层面上来说是合作 方，也是PPP合同的执行者。 （一）把好项目识别关口__有序推进和统筹规 划 制定PPP项目总体计划 结合城市发展的中长期规划，研究制定PPP项目 的总体计划和实施步骤，稳定私营投资者的投资预期。 同时，PPP项目的总体计划还要和地方财力情况相匹 配，做到量力而行。 做好项目筛选，建立PPP项目储备库 在项目入库前，要回答好两个问题，第一个问题 是要回答该项目是不是应该实施，即项目的必要性和 合理性，同时要考虑技术可行性和经济可行性；第二 个问题是回答该项目是否采用PPP模式实施，即研宄 公私合作的性价比，通常使用物有所值评价，评估是 实施PPP模式还是采用传统公共部门采购方式，比较 二者间谁的政府支出成本现值低，谁体现最佳性价比。 另外，还有一项重要标准就是评判该项目是否有盈利 点和盈利潜力，有可以长期运营的“商业模式”，能够 产生预期收益，能够通过提供稳健和合理的经济回报 吸引优质社会资本。 完整公布项目规划和权益约定 要改变以前那种先定项目、再边谈边改的习惯， 要让企业一幵始就看到完整的项目规划和权益约定， 比如资金需求、建设资金分担比例、融资方式、投资