立法规划的制定标准及程序控制.doc

立法规划的制定标准及程序控制 2010年第2期 总第104期 天津法学 TianjinLegalScience No.2 Gener~No.104 ? 市场经济与法律? 立法规划的制定标准及程序控制 李雅琴 (天津医科大学医学人文学院,天津300070) 摘要:为了建立完备的法律体系,实现对立法有序性和立法科学性的追求,和对有限立法资源的有效分配,立法规划 制度在上世纪8O年代在我国产生发展起来,并逐渐成为一种立法惯例.但是与立法实践中立法规划的蓬勃发展不一 致的是立法规划理论研究的薄弱.这导致立法规划存在制度非法定性,执行率较低的特点,因此文章针对立法规划存 在的问题分析了立法规划在中国的产生背景,制定的科学性标准和编制的程序性控制. 关键词:立法规划;科学性标准;程序控制 中图分类号:D901文献标识码:A文章编号:1674—828X(2010)02—0092—05 立法规划是立法过程中的重要环节,从2O世纪 8O年代始,我国开始重视立法规划的制定.国务院 最早于1981年批准制定了1982—1986年经济立法 规划,1988年七届全国人大常委会第二次会议印发 了《全国人大法律委员会关于五年立法规划的初步 设想》,并于1991年七届全国人大常委会正式制定 了1991年l0月至1993年3月的立法规划.后来随 着全国人大任期的周期,制定五年立法规划和年度 立法计划.地方人大自1988年也逐渐开始制定立法 规划.至此我国形成-一项立法惯例,形成了极具特点 的立法规划制度.但是,与立法实践中立法规划的蓬 勃发展不一致的是立法规划理论研究的薄弱,立法 规划被认为仅是实践中如何操作的问题,没有理论 挖掘的空间.这导致我国至今未形成立法规划的系 统的理论体系,缺乏对立法规划的基本原理,制度规 范和技术方法的系统阐述.因此对立法规划的产生 背景,制定标准和程序控制进行研究十分必要. 一 ,制定立法规划的背景需求 在近代中国法制现代化的进程中,法典化的道 路成为一种选择;它适应了近代中国制度急于求变 的政治需求和西方强势话语的制度安排,也适应了 传统中国成文法的一贯表达,而以成文法典为核心 的法律体系的建构正是立法规划得以产生的前提. 1949年以前,在制度的内容与形式的选择中,在与 西方制度文明的碰撞与融合中,中国几乎推翻了以 往的制度形式,以西方的理念与制度进行了法律体 系的重构.以模仿国外制度为基础的立法大量涌现, 但模仿式的制度建构出现了极大的无序性.1978年 以前,由于众所周知的原因,中国的法律体系很不完 备.1978年改革开放之初,邓小平同志就指出,”现 在的问题是法律很不完备,很多法律还没有制定出 来.”“成熟一条就修改补充一条.不要等待’成套设 备’.总之,有比没有好,快搞比慢搞好”【1J.1978年以 后开始了对法律效率和法律数量的追求,我国进入 了大规模立法的时代.而不论是全国人大及其常委 会所制定的法律和有关法律问题的决定,国务院制 定的行政法规,国务院所属的各部,各委员会所制 定的部门规章,还是地方立法的数量,在l949-I 1978年和1979至今两个阶段都显示出明显的差异 性.改革开放以来,全国人大及其常委会的立法数 量是改革开放前的6倍,国务院的立法数量是改革 开放前的l2.49倍,国务院所属的各部,委的立法数 量是改革开放前的95.1倍,省一级的人民代表大会 及其常委会的立法数量是改革开放前的933.24倍周. 尽管立法数量有很大的发展,但仍存在很多问题: 一 是法律制度仍不完备,与其他国家相比,我国的 法律数量在整体上仍然偏少,许多领域存在法律的 空白,急需制度的规范;二是法律的修改,废止率很 基金项目:北京市”十一五”哲学社会科学重点项目E京市地方立法的民主化科学化问题研究》的阶段性成果,项目编号:06BAFX027. 收稿日期:2010—06—01 作者简介:李雅琴(1974一),女,湖北荆门人,天津医科大学医学人文科学系讲师,中国人民大学2007级法理学专业博士研究生,主要从 事法理学,立法学和医事法学研究. 92 高,立法的科学化程度不高,过于重视效率和数量, 而忽视质量.建国后至2008年2月十届人大届满, 共制定法律491件,现行有效的法律共有236件, 废止率51.93%.其中1979年以前138件,1979至 2008年2月353件,但1979年以前的法律现行有 效的仅存4件,废止率高达97%翻;三是法律体系内 部的冲突,我国有权的立法主体在横向和纵向上分 成不同层次,立法主体的层次性过于繁复,而且缺 少有效的法律冲突解决方式的制度安排;四是法律 与现实存在一定的疏离,变革时期的社会具有多元 化的发展趋势,在稳定的社会结构并未形成的前提 下,法律与社会的距离有时并未得到很好的把握, 从而