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国外空间规划体系特点及启示 ——基于两个典型样本的剖析对比 李亚洲，刘松龄 摘要：空间规划近年来已经越来越成为我国发展的重点问题，随着自然资源部的成立，我国空间规划改革 也进入了实践关键阶段。研究国外空间规划体系经验，总结比较其发展特征并选择适合我国的体系路径成 为必要。本文对日本、加拿大两个典型国家的空间规划体系进行了深入详细的研究，认为分别为“网络式” 和 “单线式”的规划体系结构，并总结了其在上下层级和部门事权划分、法律体系构建、规划协调机构设 置等方面的特点，以及呈现的差异化特征。在此基础上，结合我国空间规划现行体系存在的体系庞杂、部 门权责不明、法规体系滞后等问题，提出我国空间规划体系优化的方向和建议。 关键词：空间规划体系，日本，加拿大，优化建议 1 引言 空间规划作为对全国和区域内空间要素合理布局所编制的规划，以及经济、文化和生态 政策的地理表达，近年来已经成为我国发展的热点问题。而随着自然资源部成立，建立统一 的空间规划体系并监督实施成为其主要职责，我国的空间规划改革也进入了实践关键阶段。 总体上来说，我国空间规划目前存在体系庞杂、部门权责不明、法制化建设滞后等问题 （宋拾平，2011；王向东，2012）。构建层次分明、事权明晰的空间规划体系，是优化国土 空间格局的要求，也是我国规划发展的必然选择。在这方面，国外空间规划拥有完备的体系 和成熟的实践经验，可以为国内提供有益的借鉴。但国外空间规划体系受政治体制、经济发 展、历史文化、自然地域等多种因素影响，也表现出不同的特点 （蔡玉梅，2013）。对其进 行综合比较，总结其发展特征并选择适合我国的体系路径很有必要。根据空间规划体系内各 种规划之间的结构来看，空间规划体系可划分为 “网络式”和 “单线式”两种类型。本文将 着重研究这两种类型的典型代表：日本及加拿大的实践经验，并对我国空间规划体系的优化 改革提出建议。 2 日本空间规划体系的特点 2.1 基于不同法规的 “网络式”规划体系 日本空间规划均纳入了法律系统，有专门的规划法支撑。根据法规依据的不同，其空间 规划可分为国土形成规划，国土利用规划和土地利用基本规划，以及部门土地利用规划 （包 括城市规划）。各类规划贯穿于国家、都道府县、市町村等三个行政层级，进而形成“多规” 并行、 “多横多纵”的网络式规划体系。 图1 日本空间规划体系示意图 （资料来源：日本国土交通省） 根据 《国土形成规划法》，自20世纪50年代开始，日本每隔7~ 10年即编制一轮全国 层面国土规划（2005年之前为国土综合开发规划，2005年后为国土形成规划）（姜雅，2017）。 最新一次国土形成规划于2015年编制完成，内容涵盖了地方建设、产业布局、文化旅游、 交通通讯、国土基盘、资源能源等14个领域，是涉及国土空间、经济发展的宏观战略方针 性规划，对其他规划有很强的指导作用。 国土利用规划和土地利用基本规划依据 《国土利用规划法》编制，同时受到国土形成规 划的指导。其中国土利用规划是确定国土用地基本方针、用地数量、布局方向和实施措施的 纲要性规划。在其指导下，土地利用基本规划将国土划分为城市、农业、森林、自然公园、 自然保护等五类地域，作为土地用途管制的规划依据和前提，引导全域空间资源的合理利用。 在划分五类地域的基础上，各类地域依据相关部门法规进行管理，并进一步制定土地利 用的详细规划。城市规划也属于部门土地利用规划之一，依据 《城市规划法》仅限于在城市 区域内制定。城市规划将城市区域划分成各类用途区划引导开发建设，并对道路、绿地等城 市设施做出规划布局，属于指导开发建设的实施性规划 （徐颖，2012）。 图2 日本土地利用基本规划示例图 图3 福冈市城市规划 “土地使用分区”图 表1 日本各类空间规划对比一览表① 国土形成规划 国土利用规划 土地利用基本规划 部门土地利用规划 城市规划法 农业振兴地域