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基于多元协同共享的城市新区规划编制实践与探索 —— 以重庆悦来智慧城规划编制为例 邱强 摘要：城市新区是贯彻落实新发展理念和 “绿水青山就是金山银山”理念，推动城市发展方式转型升级的 重要平台。文章在梳理和分析现行城市新区在规划建设理念、编制体系、编制重点以及工作机制的基础上， 以悦来智慧城规划编制实践为例，按照新发展理念和新型城镇化有关要求，以“高质量发展、高品质生活” 为建设目标，从多元协同共享的角度，对智慧城规划建设从新理念、新体系、新重点、新机制四个方面进 行了实践和探索，以期对类似新区开发建设提供借鉴。 关键词：城市新区，悦来智慧城，多元协同共享，规划编制，实践与探索 1 引言 全球化和互联网的时代发展环境，特别是经济新常态和供给侧结构性改革从根本上改变 了现代城市特别是城市新区 （以下简称新区）的发展动力和建设路径。现行新区，受新城建 设理论特别是经济增长“三驾马车”方式模式影响，偏重以大型产业园区或者大型居住区为 主通过大规划、大建设、大投资、大招商的要素和投资驱动新区建设和城市扩张，加以实施 运行中“政府主导、市场参与”机制缺乏市场主体有效参与，往往导致规划与市场脱节、目 标与实施脱节等突出问题，既影响新区健康发展，也反映了现行新区规划建设理念与编制方 法存在一定的缺陷和不足。适应新时代社会主要矛盾的变化和 “创新、协调、绿色、开放、 共享”新发展理念、“绿水青山就是金山银山”理念的确立，作为推动城市发展方式转型重 要平台的新区，也应按照新发展理念，创新新区规划建设理念与编制方法，推进新区科学健 康发展。悦来智慧城是重庆主城区21个组团之一悦来组团的重要功能板块，为推动智慧城 高质量发展和高品质生活，重庆悦来投资集团有限公司 （以下简称悦来集团）组织开展了智 慧城规划编制，对新区规划建设理念与编制方法进行了创新性实践与探索。 2 现行新区规划建设理念、编制体系和编制重点以及工作机制 2.1 以大型园区为主导功能，以要素和投资驱动实施建设的规划建设理念 受新城建设理论特别是通过高密度、高强度要素投入和投资投入驱动经济增长理念影 响，现行新区主要以建设大型工业开发区、大型文化旅游区、大型经济技术开发区、大型高 新技术开发区、大型居住区等重大城市功能板块以及重大功能性项目驱动新区开发建设和城 市空间扩张。体现在功能布局上，即产业开发用地、经营性用地等占比较大，公共服务设施、 市政基础设施、公园绿地广场等公共设施用地占比较小，生产、生活、生态 “三生”空间比 例失调。随着经济新常态和新发展理念、“绿水青山就是金山银山”理念的确立，现行以大 型产业园区为代表，以要素和投资驱动新区开发建设的规划建设理念已难以适应新时代、新 理念、新需求。 2.2 以控制性详细规划为主，缺乏专业专项规划策划支撑的规划编制体系 现行新区开发，一般由地方政府设立新区管委会或类似城投公司的平台公司代表地方政 府，依据城市总体规划、土地利用总体规划以及经济社会发展规划等，按照上位规划确定的 发展定位，组织编制控制性详细规划以及其他有关专业专项规划，落实功能布局结构、地块 用地性质、地块开发强度、道路交通组织、基础设施布局等，通过控规规范和引导新区土地 出让、招商引资和开发建设。然而，实际开发建设中，因控规编制难以对功能定位、产业发 展、功能项目、招商运营等新区建设进行深入专题研究和策划，往往导致新区在后期实施中 出现规划难以有效适应市场招商需求而频繁修改规划现象，既不利于维护规划法定文件的权 威性也影响了新区建设节奏。 2.3 以土地出让、招商引资、项目开发为主导的规划编制重点 受要素和投资高密度、高强度投入驱动经济增长理念以及以控规为主规划编制体系的影 响，现行新区规划编制强调以尽可能提高经营性用地出地率和开发强度、优先保障重点开发 建设项目为主导统领新区规划编制，形成强烈的以服务土地出让、招商引资、项目开发为主 的规划编制重点。相反对城市健康持续发展具有重要影响，但产出甚微却需要大投资的公共 服务设施、市政基础设施、生态基础设施等却缺乏足够关注，也往往导致新区在后期实施建 设中易出现居住、交通、配套、游憩难等 “新区病”。 2.4 以“政府主导、市场参与”为主导的规划工作机制 现行新区开发，主要由新区管委会或者平台公司代表地方政府作为开发管理业主，统一 负责新区从前期的规划设计和投融资开发、中期的招商引资和项目落地再到后期的物业服 务、运营管理等全流程、全领域工作，在新区开发中占据绝对