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农民政治参与的背景一一乡村治理的发展 摘要：随着我国基层民主政治建设的深入，农民在我 国的现代化建设当中对政治参与的要求和方式也日益多元 化。因此，通过对我国乡村治理的发展作一个历史的简单 梳理，对于我国发展完善农民的政治参与机制，建立乡村 社会的稳定、法制、民主的政治氛围具有重要的现实意义。 关键词：乡村治理农民政治参与 新中国成立之后，我国乡村治理的发展大致经历了三 个发展阶段：乡（村）政权合作化、“政社合一”的发展阶 段、和“乡政村治”阶段的发展。回顾我国在不同的发展 阶段运用不同的乡村治理模式，具有一定必然性，我们需 要在分析历史的发展历程中，研究经验教训为现阶段转型 期的乡村社会提供理论契机。 第一个阶段：建国初期乡（村）政权合作化的治理模 式。为了巩固新兴政权，19 50年颁布的乡（行政村）组织通 则规定，乡与行政村为地方基层政权机关，1954年宪法和 委员会组织法当中规定“乡政权是农村基层政权，是国家政 权的有机组成部分”。乡政府和乡人民代表大会会议是乡一 级权力机关，村长有乡政府或者党委委派任命。由于建国 初期这一政权的性质，农业生产的经济体制模式是农业合 作化，从农业生产互助组到初级农业合作社再发展到高级 农业合作社等，这些合作组织统一行政领导，由国家政府 发布生产合作指令。 这一时期国家通过法律法规确定了我国基层政权的组 织形式，顺利完成土地改革，开展农业合作化运动提高了 农村薄弱的经济基础，由过去乡绅劣绅统治为主，到建国 后用法律形式正式保证了农民当家作主的权利并将农民纳 入国家政治体系之中，这对于长期生活在封建社会受“皇 权”思想熏化、毫无权利可言的农民来说具有里程碑式的 意义。 第二个阶段：人民公社时期“政社合一”乡村治理模 式。1958年，农村人民公社取代了乡（村）建制治理模式。 1 958年《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》 规定：实行政社合一，乡党委就是社党委，乡人民委员会就 是社务委员会。” [11 1958年《关于人民公社若干问题的决 议》规定：“人民公社应当实行统一领导、分级管理的制度。 管理区一般是分片管理工农商学兵，生产队是组织劳动的 基本单位。” [2]简单来说，就是人民公社既是国家基层政 权机关，又是国家的基层经济发展机构等。乡村社会的组 织形式是公社、生产大队、生产队三个层次。生产、生活 资料统一发放。人民公社时期，国家将权力渗透到乡村社 会最基层，对农村社会的动员以及整合能力得到空前的增 强。 人民公社化“政社合一”时期，国家通过权力的下沉, 极大了提高了调动农村社会的能力。在当时的特定历史条 件下，给予国家的发展提供了帮助，国家集中有限资源优 先发展国家工业；调动、整合农民，兴修一批水利工程， 这对于国家农业的长期发展起到了推动作用。但是，由于 这一局面，平均分配的模式也极大的打击了农民积极性， 限制了农民的流动和发展个体经济。由于各种行政命令、 调动等方式，都是由国家由上到下单一传达，农民只能被 动接受，这就阻碍了农民个体的民主政治意识的发展。党 政不分，乡村治理，都是由党内一把手领导，农民长期缺 乏主体话语权利，这也是导致我国农民阶层民主意识缺乏 的一个历史原因。总之，这一时期各种隐形或者显性的基 础政权与农民的矛盾，都加剧一种新的治理模式的产生。 第三个阶段：乡政村治时期村民自治的治理模式。 1978年??一届三中全会召开之后，包产到户的家庭联产承 包责任制的确立，经济基础的改变推动上层建筑的改革， 1983年，《关于实行政社分开建立乡政府的通知》要求实行 政社分开，乡以下机构实行村民自治，并且村民可以根据生 产的需要建立经济组织。1982年宪法确定了村民委员会为 “基层群众性自治组织”的地位。1988年开始实行的《村 民委员会组织法（试行）》，规定：“村民委员会是村民自我 管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织实行民 主选举、民主决策、民主管理、民主监督。” 1998年《村民 委员会组织法》以法定形式确立农村社会基础群众的政治 权利，并以此作为我国乡村治理的基本政策。这一时期将 乡镇政府作为国家的基层行政机构，村一级组织为自治组 织，两者是指导和被指导的关系。 虽然随着“乡政村治”治理模式的发展，国家在基层 政权建设方面出现了一些问题，比如:农民参政议政流于形 式、寻租等现象的发生，都对我国基层政治建设提出了严 峻的问题，但是，国家也在积极解决问题，比如：取消农 业税，以及国家提出的建设社会主义新农村的建设任务， 各个乡镇的基层群众也在发挥创造才能积极推动村民自治 的完善，各种选举形式、各种政治参与方式也在不断创新 等等，都在新时期解决乡村治理当中存在的问题提出了解 决的方式，随着我国经济发展，农民政治参与意识的提 高，地方政府服务水平的加强，“乡政