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处于转轨时期的我国乡镇政权体制 ——河南省新密市乡镇政权改革的跟踪调查报告 内容提要：通过对河南省新密市乡镇政权改革的调查, 作者简述了我国乡镇政权在政权体系中的地位和作用，村 民自治后领导体制的转变对乡镇政权管理体制的挑战，以 及从村民自治到乡镇民主制度的建立是一种历史性的趋势。 TheTownandTownshipGovernmentManagementSystemsinTran sitioninChin a--TheFoll ow-upObser vationofth eTownship/ townAdmini strativeRe forminXinm iCity, Ilena nProvince Inthisart icle, theau thorbrief1 ydiscusses thepositio nandtherol eofthetown andtownshi pgovernmen tinthepowe rstructure ofXinmiCit y, HenanPro vince? Heal soexplores thechallen gesfacedby thetownand townshipgo vernmentad ministrati vesystemsi nthetransf ormofleade rshipsyste msafterthe villagerau tonomy, and thehistori ctrendfrom villagerau tonomytoth etownandto wnshipdemo craticsyst em.自 1996 年 4 月 以来, “县乡两级政治体制改革”课题组一直将河南省新密市作 为我国基层政治体制改革的案例进行跟踪研究。在1997年 底完成的研究报告中，我们将现行的领导体制的典型特征 概括为“分权式的压力型体制”，提出了从压力型体制向民 主合作体制转变的艰巨任务。1998年，已经试行了 10年， 并在全国广泛试验的《中华人民共和国村民委员会组织法》, 在经过修改后，由全国人民代表大会正式通过，在全国全 面执行，由此标志着我国基层民主政治建设迈上了一个新 台阶。1998年下半年，笔者针对新颁布的《村民委员会组 织法》普遍推行后我国农村民主政治发展的新情况、遇到 的新问题进行了专题调研，指出在我国农村基层进行的以 “民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要内 容的村民自治制度的推广，不仅有其历史的必然性，而且 预示着我国县乡两级政治体制改革的曙光。很明显，我国 基层村一级组织领导体制的这一改革和转变，必然对其上 一级政权组织一乡镇政权产生巨大的影响，并由此揭开了 我国政治体制改革自下而上逐步推进的序幕。在详细研究 和分析了新密市村一级民主政治发展和变革的情况之后， 我们很自然地将目光更多地聚焦于乡镇一级政权组织上。 正是在这一层级上，原来隐含在村级政权组织内部的矛盾 运动有了新的展开形式，并由此构成了乡镇一级政治体制 改革的动力。一、乡镇政权在我国政权体系中的地位和特 点在我国现有的行政层级中，乡镇政权是最基层的一级。 民国初期，政权一般延伸到县一级，乡里一般以保甲制度 为主。这是与当时的经济规模相适应的。全国解放后，乡 镇政权建立起来了。尤其是自1978年改革开放以来，乡镇 经济以前所未有的速度发展起来，其规模今非昔比。现在 东部沿海发达地区一个乡镇的工农业总产值甚至超过50至 60年代西部省份，例如，1994年，江苏省苏州市吴县的一 个镇的工农业总产值就超过了当时落后的青海省。以河南 省新密市列入全国明星乡镇的超化镇和大隗镇来说，到 1994年，这两个镇的工农业总产值已分别达到10亿元人民 币，当年的税收上缴超千万元。大规模的经济发展，使村 和乡镇产生了一大批面向市场的企业。经济的快速发展， 一方面极大地提高了当地人民的生活水平，开阔了他们的 眼界；另一方面也使他们认识到，要使经济发展保持稳定 的水平，就必须提高决策的民主化，公开化，增强决策的 透明度，真正做到民主决策，民主管理和民主监督。在这 种实践中，一大批具有民主意识的新型农民诞生了。最早 具有民主管理意识的当时的村级领导（如村党支部或党总支 书记），已于80年代中期开始在自己领导的那方天地里自发 地率先实施了 10多年后才在全国普遍推进的村民自治制度。 由于这种制度的实行有力地推动了经济发展的事实在当地 起了很好的示范作用，从而也对推动当地乡镇政府的工作 起了积极的作用。综观我国乡镇政权，具有以下几个特点。 第一，土生土长的干部。乡镇干部基本上是本县域选拔出 来的。他们与当地的群众有一种天然的乡土亲情和故乡情 节。在一般情况下，他们的利益倾向更多地是当地老百 姓。因此，他们与当地人