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3 3 公共管理创新:基于中国地方政府创新奖的研究 杨雪冬  1  陈雪莲  2 摘要 近年来，我国许多地方的公共管理部门在转变政府职能、优化事业单位公共服务供给、 促进民间组织提供公共服务、改善社区管理等方面开展了大量的改革创新，并取得了不同程 度上的实效。但是对于这些形式多样、丰富多彩的公共管理创新，人们无论在实践层面还是 理论层面都没有给予足够的重视。一方面，许多公共管理创新者缺乏较为完整的信息，难以 从其他地方的同行那里学到已经取得的经验，以避免一些本来可以避免的错误，减少不必要 的创新成本和代价；另一方面理论界限于各种原因没有对这些创新进行深入研究，认真比较， 系统总结，使得理论研究与现实操作过度脱离，研究缺乏的现实感和针对性，难以为公共管 理改革的深化提供有力的指导。 在发展基金会和“中国地方政府创新奖”课题组的支持下 ，本研究团队通过问卷调查、 个案研究、比较分析等方法，比较系统地探讨了过去 10 多年来中国公共管理创新的过程、 总体特点、存在的问题以及解决的路径。 从宏观角度看，中国公共管理改革作为国家建构的重要内容，承担的任务是如何为政治 意志的有效实现提供制度化的支持。这种支持体现为高素质的负责的官员队伍、合理的政府 组织结构、与社会经济发展相适应的职能设置等。因此，公共管理改革不仅要求政府淡化阶 级属性，更要完成具体的职能调整。这正是职能转变从 1990 年代以来一直是行政改革的核 心内容的根本原因。而职能转变不仅意味着要改革政府，还意味着要充分发挥市场、公民个 人以及伴随市场经济发展而出现的公民社会组织这些公共生活的新力量的作用，使市场经济 发展过程中产生的这些新的社会力量能够加入到公共事务的解决过程，解决了政治参与要求 超出政治体制接受能力的政治发展困境。这样，公共管理改革就承担起了为政治体制转型减 压和分流的作用。从这个意义上来推动公共管理改革，才能超越技术化、程序化的狭隘视野， 使其在政治发展中找到自己的合理定位。 就散布在各级地方政府的各类公共管理创新而言，本研究团队通过对现有地方政府创新 案例和创新者的分析，归纳出九个有利于创新成功的因素。它们是：有能力和远见的创新者、 团结协作的创新团体（领导集体）、周密而可行的创新计划、有力的实施者、上级的认可和 支持、相关部门或机构的配合和支持、当地民众的理解与参与、有利的舆论环境以及创新者 职位的升迁。在现有体制下，创新者的作用和上级，尤其是中央的认可和支持最为关键。创 新者是创新观念的实践者，也是各种因素的利用者和转化者；上级是官方合法性的授予者， 也是体制内资源的提供者。因此，目前，既要发现、培养和鼓励更多的创新者涌现；也要使 上级更全面地了解发生在地方基层各个角落的创新，通过制度化渠道将这些地方创新转化为 政策措施、法律规定以及制度规范，使这些散落在各地的创新能够从“点”扩散到“面”， 1  杨雪冬，中央编译局政治经济比较研究中心副主任，博士，研究员；“中国地方政府创新奖”的直接参与 者和具体负责人之一。联系方式：100032，北京西城区西斜街 36 号；电子邮件：yang_xuedong@163.com。 2 陈雪莲，中央编译局政治经济比较研究中心助理研究员；“中国地方政府创新奖”课题组成员。联系方式： 100032，北京西城区西斜街 36 号；电子邮件：chenxuelian@。 3 “中国地方政府创新奖”是由中央编译局比较政治与经济研究中心等几家学术机构联合举办的旨在发现 和推广地方政府创新改革经验的评选活动，这一活动从 2000 年开始至 2008 举办了四届，已收集到 1190 个 地方政府创新案例以及相关实证资料，基本上可以说，这个世纪以来的中国各级地方政府主要创新活动都 被吸纳进该项目的案例库。 1 从局部推广到全国，从而有效地保留和发挥这些创新的价值。 结合问卷调查，本研究团队还探讨分析了地方官员对于政府创新的认识。通过对地方官 员的问卷调查发现：地方政府推出改革创新主要是为了解决实际工作中碰到困难（问题激发 型）；创新理念能否实施主要取决于领导干部的创新意识和改革能力（精英驱动型）；改革过 程中比较突出的困难不是既得利益者的反对，而是如何激发公众的参与热情；地方政府推动 的改革创新具有突出的“低风险取向”，创新的可持续性如何主要取决于能否获得体制内的 认可和支持。 因此，本研究项目得出以下几点结论： 公共管理创新已经成为了各级政府都积极参与的行为； 公共 管理创 新不仅意味着 转变 政府职 能，还意味 着扩大新的社会力量和公众 对公共 管理过程的参与，真正实现公共管理的“公共性”； 大 部分地方 政府创 新的目 的并不是“ 政绩导向”，而是“问题导向”，是 为了解决当 地面临的迫切问题； 创新者和上级的认可对于政府