对长江流域规划生态问题的法律思考(审后稿).docVIP

PAGE PAGE 1 　对长江流域规划生态问题的法律思考（审后稿） 余富基 长江水利委员会水政水资源局　 【摘要】：本文从法律的角度对长江流域规划生态问题的几个重要方面作了较为系统地概括与分析，并提出：通过制定国家自然资源规划基本法，明确规划的生态目标，从实体与程序上为实现长江流域规划的生态目标提供法律保障，赋予长江流域管理机构对制订与实施流域规划的法定职权，建立与完善长江流域规划四种基本制度。 【关键词】：长江流域　规划　生态　法律 自然资源规划是人类克服自身经济社会活动盲目性和主观随意性的对自然资源治理、开发、节约、利用、保护的科学决策活动。作为自然资源规划的一种，长江流域规划是全面、有效、合理地开发利用节约和保护长江，防治水、旱等自然灾害，促进流域经济社会发展的基本纲要，对流域经济社会的发展起着基础和保障作用。 长江流域生态问题，已成为制约长江流域经济社会可持续发展的一个重要因素。支撑长江流域经济社会的可持续发展，保持河流生命的健康和永续利用，是长江流域规划在建设全面小康社会和构建社会主义和谐社会进程中的重要任务。 2003年6月，长江水利委员会编制完成的《长江流域综合利用规划后评价报告》认为：1990年修订完成的《长江流域综合利用简要报告》对长江流域的水工程建设起到了推动和指导作用，完成了流域规划的阶段性目标。笔者认为，从法律的角度来认识、分析与规定作为长江流域规划中的生态因素，既是完善长江流域规划体系本身的要求，更是长江流域经济社会的发展的现实的紧迫的需要。 1 通过制定国家自然资源规划基本法为实现规划的生态目标提供法律保障 世界规划理念的趋势，是将规划目标由单一考虑国民经济发展扩大到包括社会、环境在内的更多方面，特别注重规划的生态目标。 《斯特哥尔摩宣言》（1972年）指出：为今世和后代的利益，对于地球的自然资源，……，应当通过认真的规划和管理予以保护。 水利发展，规划为先；规划是龙头，是基础。树立与落实科学发展观，全面落实中央水利工作方针，积极实践可持续发展的治水思路，需要对流域规划的生态目标提供法律保障。 1　国外经验借鉴 1.1.1 规划的生态伦理导向 人与自然关系经历了依存、开发、掠夺、和谐四个时期。规划理念应具有时代精神。当前，全球经济正在经历着工业革命以后的环境革命，可持续发展理念与生态原则成为全社会的共同要求，其意义就象一万年以前的农业革命和十八世纪的工业革命一样重大。 科学的发展观要求规划不能再以人的需要取向为判别各种事物价值和效用的唯一依据，而应以整个自然生态与环境的需要为判别依据。规划的核心理念，应包括人与自然和谐相处。 美国世界观察所前所长莱斯特·布朗认为，“现代文明是建立在生态基础上的”。德国执政的社会民主党的纲领中明确地提出“生态现代化”问题。 上世纪40年代，英国环境学家A.莱奥伯在《大地伦理学》书中指出人类应自觉地把自己当作大自然中平等的成员。在1992年联合国环境与发展会议发布的《里约环境与发展宣言》、《只有一个地球》以及《21世纪议程》中，人类开始确立“人与自然相和谐”的理念，并把“可持续发展”确定为国际社会共同的目标。 1.1.2　规划的生态原则 《澳大利亚政府间环境协定》（1992年）规定：缔约方同意各级政府的环境政策和规划的制定和实施必须将“生态多样性和生态完整性的保护”成为一种最基本的考虑；它还将“风险预防原则”、“代际平等原则”、“保护生物多样性和生态完整性原则”和“改善评价、定价和刺激机制的原则”规定为政策制定和项目实施应遵循的原则。 自从上世纪三十年代开始提出河流多目标开发原则之后，以保护生态等多目标的综合利用成为世界各国进行水坝规划的基本指导原则。如日本政府，在其制定的治水远景规划中明确规定通过合理开发水资源，形成“安全而有活力的国土基础”。 1.1.3 规划的法律地位 发达国家的流域规划的拟定单位大多经过了国家立法机构授权。规划本身也是经过立法机构讨论批准，大都具有法律效力，使规划具有特别法律地位与行政约束力。任何部门或地方的水利水电建设必须接受法定规划的统一指导。这些措施与规定有利于国家在对水能资源最充分、最合理的利用的同时，加强生态保护。 法国《水法》规定：当水开发和管理规划已经得到批准后，由行政机构作出的、在所述规划范围之内实施的和水有关的决策必须和所述规划相一致。日本的《水资源开发促进法》规定：以流域为基础制定水资源基本规划，并以此为指导协调各方面的利益。 有的规划还具有造法功能。如《欧洲联盟条约》规定：在制定环境总体行动规划之后，理事会应视情况，采取实施这些规划所需的措施；即要求根据环境总体行动规划进一步制定实施总体规划所需要的包括条例、指令和决定在内的措施。 1、2　确立制订国家自然资源规划基本法（以下简称“基本法”）的基本内容 当前，我国