_碎片化_还是_耦合_五年规划视角下的央地目标治理_吕捷.pdfVIP

DOI:10.19744/j.cnki.11-1235/f.2018.04.007 《管理世界》2018年第4期 “碎片化”还是“耦合”?五年规划 视角下的央地目标治理* □吕 捷 鄢一龙 唐 啸 摘要：目标治理是协调国家统一性与地方多元性矛盾的有效治理方式。中国的中央与 地方目标的目标治理机制根本上在于中央与地方的函数之间耦合。本文从理论推导和实证 的角度提出，中国五年规划的目标函数之间趋于耦合，而不是碎片化，耦合的途径主要有政 治引导和行政压力的双重作用机制。中国的治理模式已经从中央独大的单中心治理迈向中 央地方复杂互动的多中心治理模式。而这其中，中央对于地方的控制和引导模式已经呈现 多样化。其中的关键仍然是中央如何在地方呈现为多中心的利益体时能够将自身目标有效 贯彻于地方治理目标之中。 关键词：五年规划 中央与地方 目标治理 一、引言 自古以来，中国的国家治理面临着纵向的（不同层级之间）同构性与横向的（不同地区 之间）多元性之间的基本矛盾。纵向看，中国是以全世界独有的“五级行政治理”方式进行 治理的国家。中国的体制“职责同构”是中国政府间关系的重要结构特征之一，即除国防和 外交事务以外，从中央到各级地方政府在纵向间职能、职责和机构设置上的基本统一。横 向看，中国拥有13多亿人口，31个省级行政区，333个地市级行政区，2853个县级行政区。 中国各省、自治区、直辖市的经济发展阶段、社会基本情况乃至地理资源环境都千差万别。 这种条条的统一与块块的多元之间的冲突在历史上就是如此。由此，历史上郡县与分封争 讼不止，顾炎武《郡县论》中所谈可以说是不刊之论：“封建之失，其专在下。郡县之失，其 专在上。”“有圣人起，寓封建之意于郡县之中，而天下治矣。”秦废封建而设郡县，奠定了中 国以郡县为主体的权力集中的格局，但是并不意味着消除其中的权力下放的封建因素。中 国地域广大，交通不便，地方官员大多情况下得以自专，并不需请示中央，且中国的吏治不 下乡，形成了中央权力下放与地方精英集团共治的格局。在这样一种制度背景下，中国的 政策执行必须在高度放权与中央的统一之间取得平衡。作为一个中国共产党领导的单一 制大国，中国是一个政治上高度集权的国家，但是，又表现出高度的行政分权。从财政支出 结构来衡量，中国是一个高度分权的体制，据统计，在中国的公共总支出中，70％左右发生 在省、市、县各级地方政府，这其中55%以上的公共支出发生在省级以下政府（黄佩华、迪帕 克等，2003）。皮埃尔·兰德里认为中国是“分权的威权主义体制”（Landry，2008）。黄宗智 （2008）将其称为“集权的简约治理”（centralized minimalism），认为，中国在保持高度政治集 权的同时，治权高度下放。 目标治理是协调国家统一性与地方多元性矛盾的有效治理方式。鄢一龙等（2013， 2014）提出的“整体知识与目标治理”理论，认为：我国“五年计划”转型为“五年规划”后，本质 上是公共产品生产规划；公共产品生