碎片化的城市社会与地方治理创新——以A市城管综合执法为例（二）.pdf

碎片化的城市社会与地方治理创新 碎片化的城市社会与地方治理创新 碎片化的城市社会与地方治理创新碎片化的城市社会与地方治理创新 ——以——以AA市城管综合执法为例市城管综合执法为例（（二二）） ————以以AA 市城管综合执法为例市城管综合执法为例 （（二二）） 2018年 09月 26 日 三、三、个案研究个案研究：：AA 市城管综合执法的技术治理创新市城管综合执法的技术治理创新 三三、、个案研究个案研究：：AA 市城管综合执法的技术治理创新市城管综合执法的技术治理创新 本文选择中国南方的某城市 A 市作为研究场域。改革开放以来，由于其地缘优势和政治地 位，A市充分享受了改革的制度红利，使其市场化改革及经济发展一直保持在全国的领先 地位。由于经济发展水平较高，且产业结构较为多元，A市吸引了大量外来人口，使其成 为了人口总量大、密度高且结构复杂的巨型城市。人口稠密、利益多元，A市在近三十多 年来的经济和社会转型期间，呈现出一幅充满矛盾、冲突与张力的社会图景。面对高度分 化的城市社会，为了维持政治和社会的稳定，近年来，A市政府提出了“社会治理创新” 的理念，强调法治、规范、公开等。其中，其下属的城管系统作为城市治理的主责部门之 一，承担了大量诸如综合执法、燃气管理、城市垃圾等方面的城市治理职能。在这些众多 的职能中，城管综合执法所面临的情况最为繁杂，涉及不同方面社会主体及其相互冲突的 利益立场，如：小商贩通过摆摊获取生活来源，其追求的是“底层正义”，而流动商贩聚 集点附近的市民向城管系统投诉，其维护的是居住环境的“权利正义”。但两者却是相互 矛盾的；与此同时，城管一线执法队员在履职过程中的“程序正义”和微博等社会舆论对 城管执法进行道德谴责所代表的“社会正义”也存在冲突。[19]因此，笔者认为，将 A 市城 管综合执法的治理创新作为个案进行研究，具有一定的代表性和典型性，有助于剖析在经 济社会转型时期下地方政府推行城市治理创新的内在逻辑，即地方政府如何通过一系列新 的治理手段应对结构庞杂、利益多元、冲突不断的碎片化城市情境。 1. 基于规则和法治，构建法理型权威 城管系统的发展具有其历史的特殊性，20 世纪八九十年代，城管系统主要由各地城市政府 自主建立，负责城市建设的监察执法任务，具体职责因城市而异。因此，城管系统并没有 垂直的上级部门，只隶属于地方政府。同时，由于没有统一而正式的法律文件对城管系统 的权责进行界定，使得城管系统的组织和职能边界非常模糊，且缺乏法理型权威，其执法 权限仅依靠地方政府的行政授权。另一方面，在近三十年间，城管系统的职能范围由于快 速城市化而大幅度增加。A 市城管系统的职能从 1985 年成立初期的7 项，到1992 年增加 至 12项，而后到 1999 年又增加至 64 项，随后到2001 年和 2006年又分别增加至 104 项 和 214项。如今，A市城管系统的执法任务已经超过 300项，涵盖环境卫生、园林绿化、 爱国卫生、违章建设、道路交通、噪音整治、超载限载、余泥渣土等各个方面。法理型权 威的缺失和职能范围大幅增加，导致 A 市城管系统陷入了两难境地：一方面，不断承担来 自于地方政府委托的各项城市治理职能，其在城市治理中的角色愈发重要；另一方面，由 于缺乏制度立法，其执法权限相当有限，既不能对行政相对人行使限制其人身自由的行政 处罚，也没有约束性或震慑性的执法工具进行协助。面对这一窘境，A市城管系统通过 “标准化”的执法规则、“嵌入式”的法理型权威等治理技术手段，试图构建其在城管综 合执法过程中的法理型权威。 (1)“标准化”的综合执法规范 2013年开始，A市制定并实施了《A市城市管理综合执法工作规范》(简称“《执法规 范》”)，通过对执法行为进行“标准化”来提高城管综合执法的规范性和正当性。《执 法规范》涵盖了执法用语、执法措施、执法程序等方面的详细规定，共计 13个章节、157 个条款。其中，在执法措施方面，《执法规范》对城管一线执法队员的要求包括：“不得 穿制服从事私人活动；当执法现场发生群众围观、起哄、质询的现象，执法现场负责人应 当当场向群众解释，报出自己执法证号”；“如果现场有人认为做得不对的