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关于论行政法学中“行政过程”概念的导入 论文作者：江利红 【摘要】传统的行政法学以“行政行为”作为核心概念，对于行政行为之外的 其他行为以及同一行政过程中各连续行为之间的关联性并不十分关心，注重以 静态、定点的方法考察单个行政行为的合法性。但由于现实行政具有作为过程 的整体性、动态性等特征，行政行为概念在考察现实行政时存在着局限性、静 态性等缺陷。因此，现代行政法学应当引进“行政过程”的概念，以为了实现 同一行政目的而实施的一系列行为所构成的“行政过程”作为考察对象，将行 政过程中的各种行为形式全盘纳入视野，并着眼于同一行政过程中各行为以及 同一行为内部的各环节之间的关联性，对行政过程进行全面、动态的法律规范 与控制。 【关键词】行政法学；行政行为；行政过程 【正文】 行政机关为了实现特定行政目的（公共利益）往往针对相对人实施各种活 动，例如命令、征收、征用、许可、处罚、强制执行等，这些行为从形式上来 看呈现为各种样态。为了对这些形式各异的行为进行法律上的规范和法学上的 研究，传统大陆法系的行政法学以民法学中的“法律行为”概念为模板，结合 行政法作为公法的特点，创造了行政法学中所特有的“行政行为”概念，并以 该概念为核心，围绕着行政行为的概念、类型、内容、成立、生效、消灭、附 款、效力、瑕疵、裁量等构建了较为完整的理论体系，即行政行为理论，进而 形成整个行政法学的理论体系。中国的行政法学大体移植了大陆法系的行政行 为概念及其理论体系，并以此为基础构建了中国的行政法律体系，例如，制定 《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等法律就是以行政行为的 类型、内容等理论为基础的，而《行政诉讼法》则是以行政行为的效力、瑕 疵、裁量等理论为基础而制定的。可见，行政行为概念在我国的行政法学中具 有重要意义。但从现实行政来看，随着行政机关运用的行政手段的多样化，传 统的行政行为概念并不能完全涵盖现实的行政活动，于是出现了对于行政行为 之外的行为如何进行法律规范和控制的问题；同时，在现实行政中各个行为之 间存在着直接或间接的关联，而传统行政法学将其割裂为各个单独的行政行为 分别进行考察的方法却忽视了这些行为之间的关联。针对行政行为概念存在的 上述缺陷以及现实行政的过程性特点，本文立足于行政过程论的视角，提倡将 “行政过程”的概念从行政学中引入到行政法学中，并赋予其行政法学上的意 义，以此来弥补行政行为概念的不足。 一、传统“行政行为”概念不能应对行政的过程性特征的要求 在现实的行政中，行政机关为实现某一特定行政目的往往需要连续作出一 系列的行为，从而形成作为整体的动态过程，即行政具有过程性的特点。但传 统行政法学中一般使用“行政行为”的概念，从行政过程中选择出若干典型的 或主要的行为定位为“行政行为”，并对单个行政行为的合法性分别进行考 察，而将作为整体的“行政过程”作为事实概念排除于行政法学研究范围之 外。但现实行政过程具有整体性、动态性等特征，对此，行政行为的概念并不 能完成应对行政过程的这些特性对行政法以及行政法学提出的要求。 （一）传统行政法学以“行政行为”作为核心概念 行政行为的概念在19世纪后期形成于法、德等欧洲大陆国家的行政法学 中，当时的行政法学者以民法学中的法律行为概念为模式，将属于公法领域的 行政机关的各种行为以一个统一的概念进行把握，在此基础上进行体系性的考 察，这个概念就是“行政行为”。由于行政行为具有公法的性质，因此必须适 用与民事法律行为不同的法律，即行政法，这是行政法及行政法学得以成立的 理论基础。传统行政法学在此基础上，以该概念为中心，形成了有关行政行为 的定型化、效力论、附款论、瑕疵论等较为系统的行政行为理论，构成了行政 法学理论的核心部分。行政行为概念的提出为我们从法学的角度考察现实行政 过程并加以法律的规范和控制提供了可能性，行政法学以法律的形式事先规定 行政行为的主体、内容、程序、形式等法律要件，并要求行政机关在现实行政 过程中必须按照法律所规定的这些要件作出行政行为，对于违反其中某一法律 要件的行为则可以通过行政复议、行政诉讼等途径确认其违法性，进而予以撤 销或宣布无效。可见，行政行为是传统行政法学的核心概念，在传统行政法学 理论中具有重要意义。 具体而言，在方法论上来看，行政行为的概念在行政法学中具有以下重要 意义。首先，行政行为概念促使行政法独立于私法，是行政法和行政法学作为 独立的法律部门和法学学科得以成立的关键。行政行为是行政机关针对相对人