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税收征管对税收制度的制约与协调 内容提要：税收制度与税收征管是税收领域中的两个基本范畴，有效 税制实施的前提是两者必须有机结合。过去我国税制改革对税收征管 的重要性重视不够，导致税收征管成为税制改革的制约因素。本文对 税收征管对税收制度的制约机制及表现，改革对策进行了分析研究。 关键词： 税收制度 税收征管 协调 综观世界各国税收实践特别是发展中国家税制改革，实现税制优 化的最大问题就是忽视了税制的实施条件即税收征管，税制的超前性 和征管落后性的矛盾使既定的税制目标因不易操作而落空，有限的管 理能力成为税制改革的制约因素。因此，有必要把税收征管纳入税制 优化的研究范围，将优化税收制度和税收征管有机地结合起来，在税 制设计时充分考虑征管能力，选择可操作的“有效税制”。 一、我国税收征管对税收制度的制约机制及其表现 税制与征管的内在联系使税务管理工作必须把征管因素作为衡 量税制优化的标准之一。然而，过去我国税务工作中对税收管理的关 注不够，人们过分关注做什么而忽视了怎样做，税收制度的表面情况 与其实际运行之间存在着巨大的偏差。下面以几个主要税种为例，描 述这种偏差的具体表现： （一）增值税制与税收征管的差距 增值税制的征收环节、专用发票以及申报办法管理漏洞较多。例 如，增值税征收环节的异常申报现象居高不下，存在大量的零税负低 申报现象。这里面虽然有企业购销不均衡等方面的原因，但是更多的 则是企业利用征管漏洞有意偷税造成的。税务机关对此种现象缺乏有 效的监管，也缺乏严厉的处罚，这也是导致企业异常申报现象居高不 下的原因。 （二）企业所得税制与税收征管的差距 企业所得税制的运行，从税收征管来看，存在对汇总纳税成员的 管理不配套、对改组改制企业的征管落后以及非税务部门与税务部门 多头管理等问题。例如，目前我国对改组改制企业的所得税征收管理 相对滞后，造成税款流失，管理混乱，无法适应经济体制改革的需要， 主要表现在： 1.在纳税主体的确定上情况不明，操作困难。企业所得税纳税人 的认定不是以法人资格确定纳税人的，税法规定要同时符合在银行开 设结算账户、独立建立账簿和编制财务会计报表、独立计算盈亏等条 件的企业才是所得税的纳税人。企业在合并、兼并、分立或股权重组 等改制后，内部管理要做相应调整，税务部门不可能参与每一户企业 的改制过程，使所得税纳税人的确定变得复杂且操作困难。 2.企业改制后新旧企业的所得税纳税事宜衔接困难。企业所得税 是一个按年计算征收的税种，而企业改制是在年度中间进行并完成 的，分立、合并企业改制前后的工资、利息、捐赠等项目的基数、标 准及调整如何衔接，应纳税款、已纳税款、应补应退税款如何衔接， 企业在改制前进行的资产清查中核销的资产损失部分如何过渡到改 制后的企业中去，企业发生的以前年度欠税的承担和清理等等问题难 以解决。 3.企业改制后投资主体呈多元化，以资本为纽带跨地区、跨行业 企业集团的形成，直接冲击着税制改革时，按隶属关系、投资主体划 分所得税收入归属的规定，为各级税务部门在税源管理上带来了新的 难题，也对企业所得税的日常征收管理产生消极影响。 （三） 个人所得税的税制设计与征管水平的差距 由于个人所得税社会经济目标的多元性和自身特点，目前国际上 公认个人所得税比其他税种对征管的要求更严格，标准更高。如果个 人所得税管理水平达不到要求，所产生的消极效应较之其他税种更 大。 我国个人所得税制目前逐渐暴露出一些不适应市场经济发展需 要的矛盾和问题。其中存在一个重大缺陷，即税制设计与征管能力不 相协调，使得个人所得税征管效率低下，税收流失严重。如，个人所 得税代扣代缴制度得不到较好的落实。近年来，工资薪金所得缴纳的 个人所得税占个人所得税总额的 45%左右，成为个人所得税税收收入 的主要来源。但就是这一块公认扣缴比较好的税源，地税机关征收的 税款一般也仅局限在易于控制的账面上的工资和薪金，而账外发放的 奖金、福利补贴、实物、代币购物券等，由于支付单位大多采取巧立 名目、多头发放和小金库支付的办法，并且一些支出是以非货币化的 实物形式如福利住房、公车私用等形式发放，地税机关根本无法监控。 又如，由于劳务报酬所得通常是由个人独立提供劳务，且所得形式一 般是以现金支付的，接受劳务方为减少支出，往往同提供劳务方结成 “统一战线”，不扣或少扣税款，使得目前对劳务所得征税基本是“空 白地带”。 税收制度与税收征管之间存在的偏差影响后果表现为：