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深化国有资产管理体制改革必须解决八大问题 【ICXO.com编者按】 形成从管理机构到管理内容的“集中” 与“集权”，存在一定的风险。概括起来，深化国有资产管理体 制改革必须解决八个重大问题。 今年5月27日，国务院颁布了《企业国有资产监督管理暂行 条例》（以下简称《条例》）。 《条例》的颁布标志着我国国 有企业改革进入了一个新的历史阶段，解决了国有企业多年未 能解决的“九龙治水” 问题，使得政府得以借助其委托的特殊机 构实现“管资产与管人、管事”的有机结合。但是《条例》的设 计也具有明显的过渡性特点，存在一定的不确定空间，如对国 有资产管理由过去的“分而治之”，转为“统而治之”，形成从管 理机构到管理内容的“集中”与“集权”，存在一定的风险。概括 起来，深化国有资产管理体制改革必须解决八个重大问题。 一、国有企业的功能定位问题 国有企业的功能定位是关系国有企业改革与发展的首要问 题。世界银行在20世纪90年代中期，通过对100多个国家国有企 业的调查，得出的基本结论是：世界上所有国家的国企都不赢 利，国有企业效率低下，国有企业不是赢利的工具，而是政府 用来弥补市场不足或者纠正市场失灵的工具。但是，由于国有 经济的主导地位关系着我国国体、政体的格局，是保持国家稳 定的一块基石；同时，我国国有经济的规模非常巨大，不可能 通过疾风暴雨式的私有化手段来提高这部分资产的运营效率， 因此，中国的国有企业不仅是政府用来弥补市场失灵的工具， 还应当在较长的一段时间内关注经营管理能力。由此可见，我 国国有企业从总体上来看，其功能应该是多元的，而不是仅仅 局限于“政府用来弥补市场不足或者纠正市场失灵的工具” 。当 然，对具体企业来说，由于其所在的行业千差万别，企业本身 1 的规模和精力也有一定的限制，因此，其功能应该是单一的。 具体来说，国有企业总体上的多元功能大致可划分为三个方面： 社会功能、宏观调控功能、经济功能。从社会功能看，它主要 是用来解决一些市场解决不了的问题。从宏观调控功能看，国 有企业是国家进行宏观调控的强大的物质基础。从经济功能看， 国有企业不一定要保留在竞争性领域。但是，由于国有资产的 规模巨大，国有经济在进行布局的战略性调整和国有企业战略 性改组时会产生大量的资金开支和改革费用。有人初步估算， 国有企业改革的总成本可能在３.５万亿元左右。（如包含大家 过去已经议论较多的社会保障基金缺口，总成本可能超过５万 亿元）。 因此，国有企业可能要在比较长的一段时间内（至少 要到十五届四中全会提出的国有企业改革和发展目标全部实现 的2010年），保持经济功能，待时机成熟，再减持国有股，以 防止因国有资本“一股独大”而造成的改革失效。 二、国有资产监督管理机构的功能定位问题 按照《条例》的规定，国有资产监督管理机构可以“对所出 资企业履行出资人职责”，因此，它理应根据《中华人民共和国 公司法》等法律、法规拥有对国有资产的占有、使用、处分、 收益的权利；实行所有权与经营权分离，承担有限责任；推进 所监管企业的改革，优化国有资本布局；承担垄断性企业的改 革重组责任，等等。但是，《条例》又规定国有资产监督管理 机构可以承担国有资产的立法、国有产权的界定、统计、稽核、 评估和纠纷协调等公共管理职能，如“制定企业国有资产监督管 理的规章、制度”，“通过统计、稽核等方式对企业国有资产的 增值保值情况进行监督”，“负责企业国有资产的产权界定、产 权登记、资产评估监管、清产核资、资产统计、综合评价等基 础管理工作”，“协调其所出资企业之间的企业国有资产产权纠 纷”，等等。把这些本应由公共管理部门管理的事情划归国有资 产监督管理机构，使国有资产监督管理机构不仅是国有资产的 2 所有者，还集中了原来分散在几个部门的权利，从而使国有资 产监督管理机构有可能再次陷入“政企不分”和“管企业”怪圈。 作者认为，国有资产监督管理机构的建立是要从根本上落实国 有资产产权主体，从而真正有利于形成可追溯产权责任的机制， 而不是简单合并原政府各部门管理国有企业的机构、职能和管 理手段。因此，科学的国有资产管理体制不仅要切实落实国有