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公共支出的总量控制 在我国这样一个财政经济实力并不雄厚的发展中国家，强调和强化 公共支出的总量控制具有特别重要的意义。从管理角度讲，公共支出 总量控制的关键在于，按照现代经济管理规范化、法制化的本质要求， 推动公共支出管理制度创新，探索支出总量的有效控制机制。 一、正确界定市场经济下公共支出的供给范围发展社会主义市场 经济，社会资源的配置机制和分配关系都将出现不同于传统体制的各 种变化，财政职能及其公共支出的供给范围也需要进行相应的调整。 如何认识和界定新体制下公共支出的职责和供给范围，不仅关系到财 政宏观调控作用的发挥，而且也关系到公共支出总量能否得到有效控 制。 公共财政分配是政府的经济行为。因此，界定和规范公共支出的 供应范围，其实质就是要明确在社会主义市场经济条件下，哪些事项 应该由政府负责，哪些事项应该由市场负责，以此作为公共支出分配 的依据。我国现有的财政供给范围和公共支出格局是从建国初期的大 财政、供给制发展而来的，是建立在传统计划经济体制上的，它的最 大特征是国家包揽的面过大，财政支出范围过宽，几乎覆盖到整个社 会生产与消费的各个方面，一些本应由市场解决的问题被纳入财政分 配范畴，而应由财政供应的事业却得不到应有的资金保障。这种供给 制的状况滞后于当前宏观分配形势的变化，也与市场经济的要求不相 适应。 按照市场经济的一般理论，政府的负责事项和活动范围主要是通 过介入“市场失效”领域，运用财政分配手段，满足社会共同需要， 而不属于社会共同需要的事务和领域则一般应由市场去调节和供给。 那么，什么是社会共同需要？从理论上分析，它具有三个特点：一是 只有由政府出面组织和实施才能实现的事务；二是私人部门和企业部 门不愿干而又是社会存在与发展所必要的事务；三是只有政府举办才 能有效协调各方面利益的事务。可见，社会共同需要是指那些代表社 会共同利益，必须由政府集中供给的事务，这是确定政府和财政职能 的基本依据，也是界定公共支出供给范围的重要标准。 由此出发，今后我国公共财政支出供给的范围需要结合改革的进 程和财政职能的转变进行相应调整，有的支出需要强化，有的支出需 要弱化，有的支出需要取消。首先，公共财政的基本职责是为国家机 器正常运转提供财力保障，但这纯属消费性的开支，必须进行严格控 制。其次，随着市场经济的推进和经济的发展，财政需要着力强化那 些代表社会共同利益和长远利益的社会公共性开支（如科技、教育、 卫生、社会保障等），但传统的“由国家包下来”的方式也需要改变， 这些社会公共性开支在总体上应以财政供给为主渠道，同时要按照 “谁受益、谁负担”的原则，适当开辟一些新的资金来源渠道。再次， 在公共财政框架下，财政投资范围也必须进行相应调整，对于一般竞 争性领域的投资，财政要逐步退出，以集中有限财力强化国民经济的 关键领域和重要产业的投资。在不同财政级次，公共财政投资还应根 据投资规模和受益范围由各级财政分别供应。此外，有的公共支出如 补贴等，则应进行清理、控制、逐步削减。 二、着力推进公共支出预算管理的制度创新公共支出预算是指政 府在一个财政年度内为满足公共需要，提供给社会成员大体均等的公 共服务所需开支的分配计划。公共支出预算作为政府的基本财政支出 计划，构成了政府财政活动及公共财政预算的一个重要组成部分。它 反映了政府活动的范围、方向和政策，也决定了公共支出的流量和流 向。当前我国公共支出预算管理体系仍存在诸多弊端，与市场经济要 求极不适应，因此，着力推进公共支出预算管理的制度创新势在必行。 这是我国下一步整个公共支出管理面临的一项紧迫任务，也是从根本 上约束政府盲目扩张公共服务、控制公共支出总量水平的关键途径。 ——要实行部门预算，提高预算的透明度。部门预算是指一个部 门的所有经费支出都按照统一的要求、统一的报表格式，编制统一的 预算。《预算法》规定，“中央政府预算由中央部门的预算组成”。 这就要求改变传统的功能预算编制方法，采用部门预算编制方法，将 原来按功能划分的行政事业经费等全部细化到部门。所有的开支都要 在预算中加以反映，预算中没有列出的项目不得开支，同时要求将各 种收入全部纳入预算管理。编制部门预算是公共支出预算通行的做 法，通过编制部门预算，一是细化支出预算编制，提高预算的透明度， 有利于防止支出预算分配和执行中的“黑箱操作”，便于立法机构对 预算的审查和监督；二是强化预算的约束力，能够有效防止挤占挪用 财政资金现象，有利于提高预算管理水平。需要提出的是，实行部门 预算，不是