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论反垄断执法机构与行业监管机构的关系 王晓晔 中国社会科学院法学研究所 研究员 我国现实经济生活中的垄断很多是来自电信、电力、邮政、铁路、 石油、民航、银行、保险等过去被视为自然垄断或者国家垄断的行业， 媒体也经常讨论这些行业中的垄断福利。这些情况说明，我国反垄 断执法不可避免地会涉及到这些行业。然而，另一方面，我国的这些 行业现在都设立了行业主管机关或者监管机构，如信息产业部、电监 会、银监会、保监会等。鉴于这些行业的特殊性，国家还制定了专门 的法律制度，如2000 年颁布的《电信条例》，现在还在起草电信法。 因为行业监管法除了市场准入和安全生产等方面的规定外，还涉及市 场竞争秩序，如电信法把促进电信市场的公平竞争和维护电信市场秩 序作为该法的立法宗旨之一，行业监管机构与反垄断执法机构在管辖 权上就会存在交叉。现在，世界各国在解决反垄断执行机构与监管机 构的关系方面，基本上有两种做法：一是由竞争机构负责特殊行业的 监管;二是在特殊行业设立专门的监管机构。 一、反垄断机构监管特殊行业 有些国家或者地区把行业监管放在反垄断执法机构之内。例如在 欧共体委员会，竞争总局除了负责执行条约第 81 条和第82 条、企业 合并控制以及国家援助政策外，它还负责在电信、能源、银行、保险、 1 传媒等行业的监管任务。例如，监管能源市场的任务属于B-1 局，监 管邮政市场竞争的任务属于 C-1 局，监管银行和保险业的任务则属于 D-1 局。总体上说，电信、电力、银行、保险等行业在欧共体已经被 视为竞争性的行业，它们在适用法律以及执法机构上与其他行业没有 特殊的待遇。 澳大利亚和新西兰也没有负责电信、电力等行业监管的专门机 构。即这些行业同其他一般行业一样，监管它们的权力被交给了反垄 断执法机构。在澳大利亚，行业监管任务属于澳大利亚竞争与消费者 委员会，委员会的下面设立了涉及电力、天然气、运输和电信等行业 竞争问题的监管事务局。新西兰的商业委员会是一个独立的准司法 机构。它除了执行竞争法，还执行新西兰1998 年颁布的《电力改革 法》、2001 年颁布的 《电信法》和2001 年颁布的 《奶制品业重组法》， 承担着对电力、电信和奶制品业的监管。 上述欧共体委员会、澳大利亚和新西兰的做法很值得提倡。因为 它们不仅考虑到行业的特殊性，而且也考虑到这些行业改革的方向， 从而把监管的指导思想定位在打破垄断和推动竞争的方面。此外，这 还可以节约执法成本，减少政出多门的现象，减少不同行政部门之间 的摩擦和纠纷，有利于提高执法效率。出于这样的考虑，荷兰从 2005 年7月1 日起，也将过去独立的能源监管局(DTe)并入了荷兰竞争局， 由此使竞争局成为负责执行荷兰1998年电力法和2000年天然气法的 2 机构。此外，运输监管的部分职能也归属于竞争局，使之有权监管铁 路以及城市地铁、公共汽车等公共交通运输部门的竞争问题。 二、独立的行业监管机构 除上述澳大利亚、新西兰等国家或者地区的模式，也有很多国家 把行业监管任务授权给一个独立的机构，由这个机构处理被监管行业 的竞争问题。这种授权一定程度上削弱了反垄断执法机构的权限，但 一般不会彻底剥夺这个机构对这些行业的管辖权。如德国负责电信和 邮政监管的机构(RegTP)有权处理电信和邮政市场上的滥用行为，但 在界定相关市场以及认定企业的市场地位方面，这个机构则得征求联 邦卡特尔局的意见。此外，联邦卡特尔局在处理电信和邮政市场上的 企业并购以及卡特尔案件方面有专属管辖权。 美国在电信、电力、金融和航空业也建立了监管机构，如联邦通 信委员会(FCC)负责电信监管。传统上，联邦通信委员会有权依据电 信法或自己的监管标准审查电信市场的企业并购，但电信市场的其他 竞争行为得由反托拉斯执法机构来处理。如上个世纪80 年代初期， 美国司法部指控ATT 违反了反托拉斯法，最后导致该公司一分为八。 美国在1996 年颁布了新《电信法》之后，审查电信市场的企业并购 不再是联邦通信委员会的专属管辖权。新电信法不仅规定，司法部反 托拉斯局和联邦贸易委员会也有权审查电信市场上的企业并购，而且 还规定，联邦通信