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关于公共财政的若干思考 [提要]公共财政问题是社会主义市场经济体制建设中的重大问题。本文作 者对这一问题提出的背景、过程、意义、基本特征、主要因素等进行了系统思 考，并就如何推进公共财政体制改革提出了政策性建议。 一、公共财政———财政转型的产物 在20世纪90年代初期，邓同志南巡后，建立社会主义市场经济体制的目 标随之确立起来。财政转型问题客观地摆上议程。当时的矛盾已非常明显，普 遍感到财政职能被肢解，政府财政被分割成各种大块小块：预算内、预算外、 小金库及各个部门自己掌握的“驴打滚”的资金。分配关系没理顺，运行上年 年赤字，财政压力很大。所以提出要“发展经济、振兴财政”。到了20世纪 90年代中期，中央决策层明确地把“振兴国家财政”写入了中央的文件和国家 的发展规划。这对社会各个方面关注和重视财政问题发挥了积极作用，并且部 分地解决了一些矛盾突出的运行问题。但是“振兴财政”的表述本身还看不出 来财政的转型到底应怎么样把握和认识。 1998年项怀诚同志出任财政部部长，他重提1994年当财政部常务副部长 时在中央安排的一个电视讲座里面讲到的概念：“公共财政”。在1998年末全 国财政工作会议上，原国务院主管财政税务工作的李岚清副总理，非常明确地 提出要建立公共财政框架这个要求，并提出了四个要点：一是把保证公共支出 作为财政的主要任务，该管的要管好，不该管的一定不要管；二是依法促进公 平分配；三是充分利用预算、税收和国债等经济手段做好宏观经济调控，并做 好转移支付工作；四是要调节市场配置资源的偏差，体现国家产业政策，搞好 对国有企业和国有资产管理。其中前面三个主要是讲与财政公共职能相关的一 些带有导向性的要求。第一个讲的是怎么解决政府职能“越位”和“缺位”的 问题，怎样体现公共支出作为主要的必保目标；第二个讲的是财政要依托法治 从全社会的公平和效率的权衡方面做好公平分配的事情；第三个主要讲的是以 经济手段为主来实行宏观间接调控，对地区差异等的调节要用转移支付的手 段；第四个原则强调的是政策倾斜问题。公共财政里面也必须包括怎么处理好 政策倾斜事项，如产业政策、搞好国有企业及国有资产管理这些事情。以后， 各个方面对公共财政的讨论就得以正面展开，领导层也非常强调公共财政问 题。比如，2000年中央举办的两期省部级领导干部研讨班上，中央领导都强调 了公共财政问题。后来，建立公共财政框架正式写入了中央全会文件和国家发 展计划文件。不久前的全国财政厅局长座谈会上，专门提出了要对公共财政建 设总结经验[ 关于公共财政的若干思考 }和进一步发展的问题。 在我国搞市场经济，实现现代化战略目标，财政怎样转型，政府理财怎样 合理地形成一个能够胜任的框架和型态？核心就是建设公共财政框架。至于学 术上的讨论有很多，争论也还会继续，但这并不妨碍我们在具体工作中，积极 1 地、合乎实际地从市场经济现实需要的角度，来把握公共财政的实质性内容和 推进相关的制度创新、制度建设。建设公共财政就是要与时俱进地处理好随着 经济社会转轨、政府职能转变而带来的财政职能转变和财政转型问题。在一开 始我们并不能把公共财政看成是已经设计好了的一套严丝合缝的管理体系或施 工蓝图，而应该把公共财政理解为财政转型、政府职能转变和建立社会主义市 场经济体制过程中从财政角度考虑的一种理念和基本导向。这个导向是要在动 态之中发展和加入一些东西，排除和扬弃一些东西，从原来的供给型财政、生 产建设型财政，一步一步转变成相对成熟的、能够跟新时期社会主义市场经济 体制和社会再生产发展要求相适应、相匹配的一个财政形态。显然不论是对于 财政改革还是对于全局配套改革而言，这都是需要解决的一个基本的方向性、 战略性问题。这也就是提出公共财政的重大意义之所在。 二、公共财政的基本特征 可以从四个角度来考虑公共财政的基本特征。 第一，以满足社会公共需要为主要目标和工作重心。 这个特征包含一个颇为复杂的实质性问题，就是怎么样正确地处理公共性 和阶级性的关系。一般在宣传里面很少提阶级性的问题，如果说作为基础理论 来探讨，阶级还是比阶层在理论分析上更为严谨一些。它首先强调的是社会上 一个群体对生产资料的所有关系。原来由革命战争时期那种阶级矛盾、斗争所 引发出来的冲突，现在有所解决，但又没有彻底解决，因为还牵涉到现在整