评构建城市土地储备新规制度的再思考研究应用与分析.docVIP

省人民政府水行政主管部门建立水土保持 谈对对土地贮备制度反思—兼评《对构建土地贮备制度再思索》 谈对城市土地贮备制度反思——兼评《构建城市土地贮备制度再思索》作者黄一航 城市土地贮备制度自上个世纪末在沪杭地域最早出现，以后伴随国务院20XX年4月在《相关加强国有土地资产管理通知》中对该制度首肯，全国大部分城市很快就开始了模拟和推行。因为政府公共政策在某种程度上能够决定社会兴衰①，一时间，“土地贮备”成为房地产业界乃至全社会最为热门话题。舆论几乎是一边倒为这一政策出台唱起赞歌，就连时常能够看到惊世骇俗见解互联网这种地方也鲜见例外！在如雷贯耳欢呼声中，不乏学者教授们自信严谨论证和提议——土地贮备制度是中国土地资源保护和房地产行业良性发展最……优制度，应该努力加以完善！在笔者看到到论证文章中，四川大学副校长杨继瑞先生大作《构建城市土地贮备制度再思索》（以下简称《再思索》）一文见解能够说含有很强代表性——全方面、深入、具体，尤其是大作将土地贮备制度给予“战略意义”并归纳出“10个有利于”，使人读后有醍醐灌顶，矛塞洞开之感！以杨先生之尊，笔者本不敢造次；但因为对此制度注目良久，兼在实践中时有接触，故产生部分浅见，在此叙成，权借杨先生大作顺水行船，以壮声势罢了！《再思索》用10个有利于论证了土地贮备制度“战略意义”。笔者看来，这“10个有利于”，又能够总结概括为四点：第一．有利于保护耕地；第二．（城市）政府取得巨额土地收益；第三．政府对房地产市场调控得以加强；第四．国有土地资产发展权得到保障。一．有利于保护耕地？相关第一点，《再思索》认为“…城市周围可供征用农地已经十分有限…必需充足合理利用城市存量土地…实现由‘增量调整为主’向‘存量调整为主’转变…”。笔者认为，以上叙述和耕地保护及建立土地贮备制度必需性之间看不出有什么关系。首先，“…城市周围可供征用农地已经十分有限…”，想来杨先生绝不会无知到真认为城市周围已经没有土地可供利用了。所以，“十分有限”，显然是因为日益强硬耕地保护政策使“增量”征地越来越困难。故必需“利用城市存量土地”。既然如此，首先，我们有理由认为现行耕地保护政策是成功，又何须硬要给予土地贮备制度以保护耕地“战略意义”呢？（至于该制度对耕地保护而言是否锦上添花，恐尚难以确定）其次，土地贮备意义也就只剩下“盘活存量土地资产，预防土地资源闲置和浪费”主调了。其次，对于“盘活存量土地资产”，从中国土地制度及其运作结果来看，城市存量土地形成有两个起源：划拨给用地单位无偿使用土地和出让给用地单位有偿使用土地。1990年国务院55号令出台以前，包含工商企业经营性用地也是无偿划拨；而在此以后，基础上只有国家及军事机关用地和公益设施用地等六类土地才能够划拨，其它均须经过有偿、有期限出让取得。显著事实是，出让土地使用年限最短也是40年。所以，90年后依法出让城市土地，到贮备制度产生时，应该说全部是期限未到而“名花有主”，显然不能成为“需要盘活存量土地”。所以，现在所称城市存量土地，只包含①划拨给国有企业但其不能有效利用而形同闲置土地；②受让单位违法闲置（超出2年未投资开发）土地。（从动态、发展角度看，未来应该还有出让期限界至土地及用地单位失去划拨条件或不再使用划拨土地两种）。在上述存量土地中，第①种属于历史遗留问题，首先因为缺乏处理问题明确法律依据，其次因为关系复杂，利益主体众多，处理成本会相当高；至于第②种，现行法律法规对其未来结局已经有明确要求——依法收回。如此看来，土地贮备制度仅是为处理历史遗留问题而出现方法。当然从长远看来，或许它还会为出让期限界至土地及用地单位失去划拨条件或不再使用划拨土地提供回到市场路径。分析至此，又怎能将土地贮备制度意义提升到耕地保护高度呢？最终，《再思索》认为“城市土地闲置十分严重”，并称这是因为“城市土地供给和管理机制存在缺点”。这似乎能够了解为，假如充足利用了城市闲置土地，就能够不征用农业用地，客观上含有耕地保护作用。姑且存之。城市供地机制到底存在何种缺点，杨先生未予明言。依笔者愚见，这个“缺点”就现在建设用地土地制度而言，表现在两个层面：一是出让土地被违法闲置（超出2年）而政府部门未依法给予收回；二是对依法收回土地（包含划拨给国有企业但其不能有效利用而形同闲置土地）缺乏具体处理方法。由此可知，该制度完善似乎需要考虑处理两个层面问题：一是制订收回土地具体可操作性方法，二是该方法中应表现出对实施者激励。那么土地贮备制度处理这两方面问题了吗？——从现在情况来看，“收回土地具体方法”仍然在完善当中——贮备制度只是处理了收回土地怎么处理问题，而具体怎样收回则少见要求！奇怪是，缺乏具体要求并没有妨碍其在实践中被有效实施。原因何在？ “增加财政收入，筹集城市建设基金”——