从“十一五”发展规划的改革看我国规划之争.docxVIP

从“十一五”发展规划的改革看我 国规划之争 ［摘要］关于发展规划与国土规划二者 关系的争论，是我国特有的现象。目前，我 国发展规划改革的目标和任务已经明确， 新 的发展规划在性质、内容和功能上都作出了 重大调整和变革。那么，在新的规划体系下， 二者的关系如何？基于对市场经济国家国上 规划的概括分析，本文探讨了我国传统规划 体系存在的不足，指出，发挥发展规划的优 势，实现国土规划的空间调控功能，是我国 的可行选择，也是新时期正确把握二者关系 的出发点。 ［关键词］国土规划；发展规划；空间 指导与约束 一、我国特有的现象：发展规划与国土 规划的争论 讨论发展规划与国土规划的关系，是我 国特有的现象。在市场经济成熟的国家，国 土规划作为政府管理经济社会的必要手段， 在规划体系中具有绝对的权威， 其性质和功 能也十分明确，因此国土规划与其他规划 （计划）不会在管理和实施上造成混乱。20世 纪80年代国土规划被引入到我国，按照其 本质规定，国土规划应该是高层次、战略性、 综合性的空间规划，但在我国，发展计划一 直占据着事实上的主导地位， 具有最高权威, 国土规划只能成为国民经济发展计划体系 的重要组成部分。由此，围绕发展计划与国 土规划的关系，人们一直争论不休，特别是 如何界定二者的地位、性质和职能等问题， 成为国上规划研究和实施中不能回避的问 题。目前，争论虽没有完全共识，但达成比 较一致的意见是：发展计划与国土规划应是 相辅相成、互为补充的关系，应通过法律明 确国土规划的战略地位，保证国土规划发挥 其应有功能，弥补发展计划的不足。在此， 我们暂且不论上述意见的可操作性如何， 当 前一个迫切问题是，随着“十一五”规划编 制和实施工作的推进，我国传统的发展计划 体制改革的方略已经明确，与以往的十个五 年计划相比，新的发展规划在性质、内容和 功能上都作出了重大调整和变革。那么，面 向“五”和未来更长的时期，应如何认 识并处理好发展规划与国土规划的关系 ？新 的条件和背景下，再次从理论上梳理二者的 关系，是非常必要的。 二、国外的经验：国土规划是空间调控 的必要手段 在不同的国家，由于各自国情不同，国 土规划的称谓各不相同， 德国叫“空间秩序 （发展）规划”，日本法定为“全国综合开发 规划”，法国叫“综合服务规划”，英国称 “国家规划政策方针”，韩国称“国土建设 综合规划”，还有的国家称“社会资本建设 规划”或“区域规划”。 但不管使用什么名 字，各国国土规划都适应了市场经济体制下 强化国家宏观调控的客观要求， 成为政府管 理经济社会必不可少的手段，其共同的特点 和成功的经验主要有： 第一，具有高度的战略性和权威性。 国土规划在各国的地位十分明确，即， 国土规划是特定时期统领各级政府、各类阶 层的行动纲领，是国家协调经济发展与人口、 资源、环境关系的最局指南，在国家或地区 空间规划体系中位于最高层次， 统率着其他 一切规划或计划，具有高度的战略性和权威 性。这种明确的、惟一的、权威的战略地位， 使国土规划与其他规划或计划能够很好地 衔接，确保了各级各类规划的协调， 第二，是一种空间规划。 国土规划本质上是一种空间规划。从出 发点和目的来看，各国国土规划不外乎是为 解决或消除市场失灵造成的空间不平衡， 减 少由此产生的外部不经济现象， 防止和解决 市场经济条件下国土结构不正常、空间开发 不协调等问题。作为手段，国土规划是国家 从空间上实施宏观调控的手段，其调控功能 表现在空间约束和空间协调上，国土规划通 过“空间鼓励”、“空间准入”和“空间限 制”等措施，协调好中央和地方、地方和地 方、城市和农村、发达地区和落后地区、资 源开发区和环境保护区之间等的关系。 如荷 兰第五个国家空间规划政策指出，“空间政 策最重要的是，要准确区分在哪些地方能做 什么、不能做什么，允许做什么、不允许做 什么，关键是通过集约使用、功能组合以及 对现有用途进行必要的转换等途径，有效并 节约使用空间”。从内容来看，空间布局是 各国国土规划中最重要的内容和任务， 包括 对重要资源的开发、基础产业和基础设施的 建设进行布局、人口配置和城镇布局以及功 能分区等。从编制的空间层次看，国土规划 既按行政区编制，也要按自然区、经济区编 制，特别是跨行政区的区域规划，是实现空 间协调的重要手段。 第三，具有明确的目的性。 各国国土规划都有非常明确的目标， 针 对性很强。国土规划的内容与各国所处的经 济社会发展形势和阶段有着密切的联系， 不 断适应新形势、解决新问题，正是国土规划 所要达到的目标。在经济恢复阶段，为实现 经济快速增长，国土规划往往把促进自然资 源合理开发和生产力合理布局作为主要内 容；随着经济发展，人口、资源和环境压力 日益加剧，环境保护、污染治理、工业重新 布局等成