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我国类行政组织应成为行政主体 摘 要：由于政府治理模式的变迁，类 行政组织逐渐承担起公共管理职能。在现行 的行政法律体制下,类行政组织并不必然具 有行政主体资格,导致相对人行政诉讼权利 的部分缺失。本文在界定类行政组织的基础 上，从类行政组织权力来源以及性质、类行 政组织成为行政主体的可行性和必要条件 两个方面论证类行政组织应具备行政主体 资格。 关键词：类行政组织;行政主体；内部契 约 中图分类号：O63 文献标识码:A 文章编 号:1000-2529(2006)04-0070-03 20世纪70年代末以来，我国进行了中国 特色社会主义市场经济和政治体制改革，随 着政府职能的转变，类行政组织大量涌现并 承担公共管理职能，对协调政治、经济和社 会领域的互动发挥越来越大的作用。 同时类 行政组织进行公共管理的弊端也日益暴露 ， 如何规范和保障类行政组织公共管理行为 成为当前一个重大课题。 本文从类行政组织 与行政法学这一角度着手，论述类行政组织 进行公共管理的行为应纳入行政法调整范 围，类行政组织应成为行政主体。 一、我国类行政组织的发展 上世纪70年代末期，我国开始进行以市 场为导向的经济体制改革。同时,变革政府 治理模式的政治体制改革也油然而生。“自 70年代末以来,世界各国的政府陆续开始了 治理变革的进程。从大的方面来说 ，这一变 革包括政府职能的市场化、 政府行为的法治 化、政府决策的民主化、政府权力的多中心 化。” [1](P1)。随着政府体制改革的推进, 政府逐渐由全能型向有效、有限政府模式转 变,政府所退出的公共管理职能由独立于国 家或政治结构的公共领域即类行政组织来 承担。类行政组织(Quasi Governmental Organization）是指“具有社会管理职能的 非行政组织”。 类行政组织具有四个基本特征：第一， 类行政组织不属于行政组织。从类行政组织 的设立程序、法律依据以及成员的编制来看 类行政组织不是政府组织，它的成员不是国 家公务员。第二，类行政组织承担一定社会 管理职能。在职能划分上，政府的核心职能 是“掌舵”，负责具有宏观性、全局性的管 理职能；类行政组织的主要职能是“划桨”， 负责执行性、服务性的社会管理职能。从而 在职能上与政府组织、其他非行政组织相区 别。第三，类行政组织具有非营利性。类行 政组织的经费来源比较复杂，有些靠政府拨 款，所需经费基本来自财政；有些则主要靠 会员缴纳的会费，部分经费来自有偿服务活 动。第四，类行政组织具有自治性。类行政 组织在内部实行自主管理，而不是受控于外 部组织。 类行政组织主要包括官方性类行政组 织、行业组织和社区自治组织三种类型。 （一）官方性类行政组织 官方性类行政组织是由国家设立的类 行政组织。它目前的主要存在形式是行政性 公司和行政事业组织。行政性公司是我国在 经济体制转型过程中，由原政府主管部门转 变或改建而成，主要存在于垄断性和管制性 行业中。例如电力公司、煤炭公司等 ，它们 以公司形式成立，从事经济活动，同时又承 担某一方面的行政职能。 行政事业组织是被 授权或委托行使一定行政职能的事业单位。 如〈〈食品卫生法》授予县级以上卫生防疫站 和食品卫生监督检查所，从事食品卫生监督 的行政职能。 （二）行业组织 行业组织是指由法人、 其他组织或公民 在自愿基础上组成的一种民间非营利性社 会团体,包括行业协会、商会、同业公会、 企业联盟、经济组合等形式。行业组织依据 群体自律机制，形成一定的公共权威，以维 护行业的共同利益。行业组织是一种存在于 职业领域的类行政组织。（三）社区自治组织 社区是指一定数量居民组成的、 具有内在互 动关系与文化维系力的地域性的生活共同 体。以地域为标准，社区可分为农村社区、 集镇社区和城市社区。 社区自治组织是居民 自治性组织，一个存在于生活领域的类行政 组织。 二、类行政组织管理权力来源以及权力 性质 （一）源于组织成员的内部契约 根据卢梭的社会契约论：“当自然状态 中不利于人类生存的种种障碍，在阻力上已 超出了每个个人为了生存所能运用的力 量”，人们要通过社会公约，“寻找出一种 结合的形式，使它能以全部共同力量来护卫 和保障每个结合者的人身和财富”，使“我 们每个人都以其自身及其全部的力量共同 置于公意的最高指导之下。” （P18 -20）在当 前利益主体日趋多元化的社会中，各利益主 体以共同利益为基础，以全体成员共同制订 的契约为纽带，实行自律管理，以期保护其 整体利益。基于内部契约的管理权力是具有 相对独立性的公权力，其行使可能会侵犯成 员的合法权益。例如:2001年10月16日公 布的《关于对广州吉利队违规违纪的处罚决 定》，对广州吉利队有关人员和俱乐部做出 警告、罚款、停赛的处分。 （二） 源于法律法规的