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我国县乡非税收入现状分析 摘要：在县乡财政收入中非税收入占有 很大的比重，税源不足、政府各部门各环节 本位利益的驱动、监督机制不健全是县乡非 税收入膨胀的主要成因。县乡非税收入过度 膨胀带来很多的负面消极影响,对县乡非税 收入实施规范化管理，改革可以考虑采用 “三而二，二而一”的归并方案。 关键词：县乡；非税;膨胀 县乡非税收入是指县乡政府税收以外 的财政收入，是县乡政府通过收费、征收基 金和附加、罚款以及其他方式筹集的用于履 行县乡政府职能的收入。 该收入由县本级预 算内的非税收入、预算外非税收入和乡镇的 预算内的非税收入、预算外非税收入和自筹 资金收入构成。 一、县乡财政非税收入规模分析 关于县乡财政预算外收入的规模，国内 目前还未有完整的全国性财政数据公布。 据 贾康等人的估计，县乡政府预算外收入加体 制外收入大致与税收收入相当。周业安的调 查资料也显示，县乡级政府的非税收入比重 非常可观,平均能达到财政收入的 20兹右, 但据调查者推算，根据被调查单位预算员的 普遍意见,实际非税收入水平大约要在原有 基础上增加50%-60%按照这一估计，县乡政 府的非税收入水平基本和贾康等人的数据 相当。 财政支出的性质大都是“有去无回” 的，具有强制性、无偿性和固定性的税收才 是与其相对应的，而缺乏稳定性和可靠性的 规范化收费，不可能成为财政支出的主要资 金来源。在成熟的市场 经济 国家，财政收 入结构也是以税收为主，辅以少量的收费。 另外，根据公共财政理论，税收是政府保证 公共产品供给的主要收入形式，而非税收入 是部分准公共产品筹资的辅助形式。因此 ， 非税收入在各国的财政收入中只占很小的 一部分。一般说来，各国地方政府的非税收 入一般比全国的非税比重略高。按照这一比 例衡量，我国县乡非税收入比美国、德国等 市场经济发达的国家高 30多个百分点。非 税收入比重过大，已形成对税基的侵蚀，县 乡政府可支配财力结构严重失衡。 二、县乡非税收入过度膨胀成因 （一）税收不足是县乡非税收入膨胀的 主要原因 衡量县乡税收的规模涉及到复杂的经 济关系和财政关系，因此需要建立相应的指 标体系，从不同角度反映地方税收入规模及 税负水平，以便于进行比较研究。本文主要 通过县乡税收占GDP勺比重、县乡税收占县 乡财政支出的比重来分析县乡税收不足的 问题。地方税收入占GDFP［勺比重可以明确反 映出地方税整体规模情况。从1996-2001年, 县乡税收占GDP勺比重均低于4%,2005年最 高也仅为％，而我国税收占GDP勺比重最高时 为％，比县乡高出将近4倍。从国际上比较， 世界上最富的10国的比重平均为％,最穷的 10国的比重平均为％,而我国县乡税收入占 GDP勺平均比重尚不到最穷国平均值的 1/3。 地方税收入占财政支出的比重可以明确反 映出地方税在地方财政支出中的地位，以及 地方税在保障地方政府职能中的作用。 这说 明作为最重要、最稳定的收入来源的县乡税 收在县乡财政支出中作用有限，无法满足财 政支出需求，进而不能有效保障县乡政府履 行职能的需求。 （二）县乡非税收入膨胀的主观动因 税收不光是统一征收，也是统筹使用， 而非税收入通常是收支挂钩，部门所有。目 前，收费资金收支挂钩大致有两种形式：一 是差额返还。收费单位将收费资金实行专户 储存之后，财政部门扣除一定的比例，分批 返还给收费主体，收得越多、返还得越多；二 是全额返还。财政部门根据收费单位编制用 款计划将专户储存的收费资金分批拨付给 收费主体。税收纳入预决算管理，而大部分 收费不纳入预算。大部分非税收入很容易被 随意支配和使用。即能够自收自支 ，收费项 目的多少和收费数额的大小便同各部门的 利益挂上了钩，其收费的积极性 自然 会越 来越高。另外，县乡官员的升迁往往取决于 上一级政府对其“政绩”的考核。为了仕途 的 发展，县乡官员往往努力完成或超额完 成上级的指标，甚至不惜牺牲长远利益。 （三）县乡非税收入膨胀的外部动因 在市场经济发达的国家，财政的民主监 督主要是通过赋予纳税人以投票权来实现 的，奥茨、布鲁克和波米尔等人的实证结果 表明,有没有公民投票权是地方政府是否有 效的关键。这里的投票权包括“以手投票” 和“以脚投票”两种形式，“以手投票”意 味着居民按对地方政府收支满意或不满意 的评判，投票赞成或不赞成地方政府官员当 选或地方政府预算；“以脚投票”意味着居 民按对地方政府收支满意或不满意的评判 而决定继续居住该地方政府所管辖区域或 迁徙。 在我国县乡的现实当中，无论是纳税人 的用手投票权，还是用脚投票权都缺乏有效 的实现机制。一方面，虽然县乡人代会拥有 对县乡政府预决算的监督权，但实际的监督 效果是不太理想的。因为在县乡人大代表的 选举过程中，政府往往有着过大的影响力， 结果县乡政