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完善失业保险政策思考 失业保险是通过国家立法建立的失业保险基金，对非本 人原因暂时失去工作，致使工资收入中断而失去维持生计 源，并在重新寻找新的就业机会时，从国家或社会获得物质 帮助以保障其基本生活的一种社会保险制度。它具有普遍性、 强制性、互济性等特征，是社会保障体系的一个重要组成部 分，在保障失业人员的基本生活和再就业方面发挥着重要的 作用。随着改革的深入和社会保障制度的健全，失业保险制 度面临着新的形势和重要挑战。 一、失业保险制度发展历程及特点 （一）国外失业保险制度发展与改革 失业保险制度是城市化和工业化的 物，自建立迄今已 有上百年的历史，有72 个国家建立了失业保险制度。其发展 历程大体分为三个阶段。 一是初建阶段（20 世纪初到二战以前）。这一时期，失业 保险的主要功能是满足失业人员的基本生活需求。19 世纪 末20 世纪初，频发的经济危机使失业变得日益普遍和严重， 导致了大规模的工人运动。为了缓解社会冲突，法国、英国 等工业化国家率先建立了失业保险制度。 二是扩展阶段（二战以后至70 年代初期）。这一时期， 失业保险趋于福利化。这一阶段发达国家的失业保险制度一 1 直处于快速发展过程中，有些国家社会保障的福利化倾向波 及到失业保险制度，出现了过度保护的现象，待遇水平提高 过大，期限逐步延长，过分“慷慨”抑制了失业者寻找工作的 积极性， 生了消极作用。 三是改革阶段（20 世纪 70 年代中期以来）。这一时期， 运用失业保险制度促进就业，预防失业功能作用显现。在石 油危机的冲击下，西方国家经济陷入“滞胀”，失业率明显上 升并居高不下。为了促进就业、减少失业，瑞典等发达国家 开始对失业保险制度进行改革，通过新增失业金津贴给付、 职业培训和就业服务等形式，赋予其稳定促进就业的功能。 纵观国际失业保险制度的发展历史，既有失败的教训， 也有成功的经验。其基本规律是从初期只重视保障失业者生 活的单纯功能，向既保障基本生活、促进就业，又预防失业 的综合功能发展。具体说，有五个主要特点：一是随着经济社 会的发展逐步扩大覆盖范围，努力将以工薪收入为主要生活 来源的劳动者纳入保障范围，并针对就业方式的多样化，逐 步重视自雇就业、非全日制就业人员的失业保障问题。二是 合理确定失业保险待遇，克服过度保障和福利化对市场就业 的消极影响，同时根据就业时间和参保期确定待遇期，并对 接近退休年龄的失业者有专门照顾，将失业保险与养老保险 制度相衔接。三是严格享受条件，更加重视与促进就业措施 紧密结合，要求失业者正确履行积极求职就业的义务，防止 2 其对失业保险的依赖。四是通过对提前就业者给予就业补助， 为失业人员提供迁居费补贴或在其参加职业培训期间提供 书费、交通费，鼓励失业人员创业等形式，更加积极的促进 就业。五是重视发挥失业保险预防失业的作用。对企业面临 风险采取缩短工时、降低工资办法而不裁员的，由失业保险 基金给予工资性补贴，或根据企业裁员的情况确定企业缴纳 失业保险的费率。同时，建立紧急情况下的应对机制。 （二）国内失业保险制度发展历程 我国失业保险制度起步较晚，是在社会主义市场经济体 制形成过程中逐步建立起来并不断地完善。总体来看,可以分 为以下四个阶段： 1、救济性色彩浓厚的建立阶段。这一阶段以1986 年国 务院颁发《国营企业职工待业保险暂行规定》为标志。《暂行规 定》将失业保险的覆盖范围限定为“四种人”，并确定以基金 制方式筹集保险费，规定企业按全部职工标准工资总额 1% 缴纳保险费。将保险待遇定义为“待业救济金”，同时规定了 领取救济金的资格条件和待遇水平。从这些基本内容不难看 出，《暂行规定》实际上是一种覆盖范围仅限于国营企业且保 障层次很低的失业救济制度，失业者个人并不承担缴费义务， 而享受的待业救济金也仅仅是为了解决失业者最基本的生 活困难，其实施范围狭窄，资金来源渠道单一，保障能力有 限，失业救济性质明显。 3 2、重生活保障，轻促进就业的过渡阶段。这一阶段以国 务院1993 年颁发