行政执行管理运筹学.pdf

行 政 执 行 虽然早在1887 年伍德罗·威尔逊就提出了“与制定一部宪法相比较，‘贯彻’ 一部宪法变得愈来愈困难了”的观点，但是执行方面的研究在很长一段时间内都 是公共决策研究中“缺失的环节”。直到1973 年《执行：华盛顿的伟大期望是如 何在奥克兰破灭的》一书的出版，这种对执行作用的认识才得以扭转。执行对行 政过程的重要性怎么强调都不过分，它不仅关系到既定决策方案能否转变为实际 行动和效果，还成为检验决策方案正确与否的试金石，行政管理中的大部分研究 内容都是围绕如何确保执行成功来设计的。 一、行政执行的内涵 所谓的行政执行，就是政府机构及其工作人员等相关主体围绕既定决策方案 的落实所采取的组织、指挥、协调和沟通等活动的总称。对行政执行的理解要着 重把握以下几个方面： 第一，执行主体的多元化。行政执行主体并不仅仅局限于政府机构及其工作 人员。传统公共行政理论通常将政府机构看作是执行的唯一主体，官僚机构几乎 是单独地执行着一项关键的政治功能——在各种情况下实施法律、法规和规章。 在新公共管理理论的影响下，行政执行主体呈现出多元化的趋势，政府、企业、 社区以及公民个人都可以成为决策执行的主体。值得注意的是，尽管政府机构可 以通过授权的方式将决策执行的任务委托给其他主体来履行，但政府机构及其工 作人员对政策执行结果的责任并不因此而转移或消失。 第二，执行的目标导向。行政执行主要围绕既定的决策方案展开，是将决策 意图转化为决策结果的过程，执行活动随着决策效果的实现或决策的终结而结束。 第三，决策过程的延续。由于环境的动态性，很少有决策方案能够以准确和 具体的语言清晰地表达决策意图，预见执行中出现的各种问题，并提出相应的解 决措施。与之相反，决策内容的抽象和模糊使得执行主体掌握了很大的自由裁量 空间，能够按照自己的意志对决策内容做出变通和调整。 第四，执行过程的动态性。行政执行不会在一瞬间完成，只能是由一系列活 动构成的过程，是一个思想和行为需要不断变化和调整的过程。一方面，执行的 决策方案不可能概括执行的全部内容；另一方面，环境的变化又会给执行者带来 新的问题和阻力。这一切都需要执行者在执行过程中因地制宜、及时灵活地处理 执行中出现的新情况，才能保障决策方案的顺利实施。 二、行政执行的影响因素 行政执行失败在现实生活中屡见不鲜，对执行影响因素的分析，有助于决 策者在执行之前就能有针对性地预防执行偏差的出现。以下因素对于行政执行有 着重要影响： （一）不确定性。在瞬息万变的世界中，问题的变化速度通常超过了人们的应对 能力，这就使执行过程中充满了变数，执行者不可能一劳永逸地使用同一种执行 途径和方式来保证决策效果。执行者不具备关于过去、现在和未来的完备知识， 也使得决策方案和执行效果之间的因果关系难以把握，执行者很难全面考虑到执 行对决策问题的解决产生的积极影响和消极影响。 （二）目标的明确程度。决策目标的明确程度不仅取决于决策者对决策问题的把 握程度，还受决策者之间利益冲突程度的影响。当决策者之间的利益矛盾难以在 决策阶段加以解决和平衡时，就会通过模糊决策的方式将冲突转嫁给执行阶段， 从而使执行过程也变得困难重重。 （三）资源的充裕程度。成功的执行过 程必然建立在资源消耗基础之上，当执行者缺乏充足的资源可供利用时，执行结 果便可想而知。 （四）执行机构。决策方案效果的实现最终要取决于执行机构和执行人员的能力 和努力程度。执行主体的选择对执行成功与否的影响不容忽视，执行主体的态度 和能力、执行方法等因素都约束着执行的过程和结果。 （五）目标团体。在大多数情况下，决策意图的实现要依靠决策目标对象对决策 的顺从和接受，而目标团体对决策的接受与否在很大程度上又取决于决策对自身 利益的调整程度。 三、行政执行的过程 行政执行并不是一种瞬间的组织活动，而是要经历相关的步骤和环节，行 政执行各阶段的组织质量以及相互间的衔接程度对行政执行的成功与否有着重 要影响。一般而言，行政执行过程主要包括决策方案的转化、方案实施以及执行 评价等阶段。 （一）决策方案的转化阶段 决策方案的转化阶段主要是指将抽象和含糊的决策内容转化为具体的、具 有可操作性的决策实施方案，并为之配置具体的决策执行机构和可供其支配使用 的各种资源的过程。 1 决策方案的分解 大多数决策方案都是非常抽象和概括的，为了将抽象的方案转化为