行政生态3管理运筹学.pdf

行政生态及其对行政系统的影响2：文化生态及其他 三、文化生态及其对行政系统的影响 “文化”是作为一种与经济、政治生态因素相并列的行政生态因素类型而 提出的一个概念。在政治学领域，美国学者阿尔蒙德首先较为系统地提出“政治 文化”这一类似概念。所谓政治文化，其实就是特定社会政治系统文化心理层面 的环境因素的总和。所谓行政文化就是在特定社会里，社会成员在社会化过程中 所形成的关于行政系统的成因、结构、运行方式及其与公民间关系的认知、情感、 态度与价值取向等心理活动的总和，是行政系统及其运行方式在社会成员心理上 的稳定反映与沉淀。简言之，行政文化就是社会成员有关行政系统的一切社会心 理活动的总和。 为了便于对行政系统的文化环境因素的影响进行具体分析，我们可以从认 知对象构成这个角度来分析行政系统文化环境的构成及其影响。从理论上来说， 对行政系统的认知结构基本上可以分为行政系统的形成原因、功能结构、运行规 则和方式，以及行政公共关系（主要是公众与行政系统之间关系）等四种基本类 型。相应地，行政系统的文化环境因素可以划分为关于行政系统形成原因的行政 文化因素、关于行政系统功能结构的行政文化因素、关于行政系统运行规则及方 式的行政文化因素以及关于行政关系的行政文化因素，进而行政文化包括行政神 话、行政功能文化、行政运行文化以及行政公共关系文化。行政系统作为现代政 治系统的核心组成部分，必然也受到外在文化生态的影响。行政文化必然要对行 政系统的构成与运行机制产生种种直接或间接的制约性影响。 （一）行政神话 所谓行政神话，又称为总体价值观，即在特定行政生态下，社会民众在社 会化过程中逐渐形成的，关于行政系统应该具有哪些基本社会价值的认知与价值 取向模式，其主要功能在于解释行政系统在特定环境中的存在价值或者说赖以产 生与维持存在的根本原因。换言之，总体价值观所要解决的是这样一个问题，即 人类社会为什么要创建行政系统？或者说，作为人为系统之一的行政系统应该实 现何种终极社会价值？因此，总体价值观实际上是行政系统得以产生与存在的社 会价值前提，直接影响着行政系统的社会价值定位，决定着该系统的功能重心。 在不同国家或同一国家的不同历史发展阶段，在不同行政生态下，人们关 于行政系统的总体社会价值观存在着较大差异。例如，在现代民主社会，社会民 众对行政系统的总体价值认知越来越趋向于民主服务型价值取向模式。根据这一 模式，行政政策的制定与执行，或者说行政权力的运用，尽管也要确保良好社会 秩序的维持，但更为重要的价值取向却在于促成人民福利的优化。即使是对社会 秩序产品的提供，其目的也不再是维护少数人的利益，而是为了更好地维护与增 加人民的福利。相应地，行政系统的构建及其运行的核心目的不再是控制社会， 而是服务人民、服务社会。其功能体系亦转而以民主服务职能为重心。 （二）行政功能文化 所谓行政功能文化，也就是关于行政系统的功能结构观，是在特定行政生 态下，社会民众在长期社会化过程中逐渐形成的对行政系统所具备的功能结构的 认知与价值取向模式。不同社会关于行政系统功能结构的认知与价值取向直接影 响与制约着该社会行政系统功能结构的具体模式。一般来说，行政系统功能取向 模式的不同，决定着不同社会行政系统功能范围的差异性。例如，在自由资本主 义时期，“私人自治”与“守夜人政府”观念盛行，行政系统也就奉行不干预主 义，一般不主动对社会生活各领域，尤其是经济生活领域进行干涉。行政系统运 行的主要目的在于维护正常的社会公共秩序，尤其是社会经济秩序，公共秩序维 持功能成为其核心功能或者功能重心。但是，从 19 世纪晚期尤其是 20 世纪 30 年代开始，“国家干预主义”逐渐取代了自由放任主义的主导地位，行政系统开 始主动涉足社会生活的各个领域，尤其是在经济与社会发展领域大规模地制定与 实施各种经济与社会发展政策。各国行政系统的功能范围大大扩张，各种政府发 展功能尤其是经济与社会发展功能越来越在其功能结构中占据着核心地位。 （三）行政运行文化 行政运行文化实质上是关于行政系统运行机制的认知与价值取向模式，可 称之为行政过程观，主要是指社会民众在政治社会化过程中逐渐形成并稳定存在 的、关于各种行政问题得以有效解决的途径与方式的普遍性价值取向模式。其核 心问题是行政系统基本运行规则及其基本运行方式的确定。纵观人类政治发展 史，关于行政系统运行机制的价值取向主要有两种模式，即自律本位的人治模式 与法律本位的法治模式。事实上，各国行政系统运行机制的价值取向模式经历了 或正在经历着