关于规范性文件的几个问题.pdfVIP

关于规范性文件的几个问题 一、规范性文件的概念和特点 规范性文件也就是百姓俗称的红头文件，是指依法行使 行政管理权（具有公共管理职能的组织）的行政主体为了执 行法律、法规、规章，有效实施行政管理，依据法定职权或 法律、法规授权而制定的，涉及公民、法人和其他组织权利、 义务，具有普遍约束力，可以反复适用的除行政法规和行政 规章之外的行政文件。 2004 年 10 月 29 日省人民政府第23 次常务会议通过， 2005 年 1 月 1 日起施行的《云南省行政机关规范性文件制定 和备案办法》第二条：本办法所称规范性文件，是指行政机 关制定并公布，在一定范围、时间内对公民、法人和其他组 织具有普遍约束力的文件。 规范性文件的法律基础： 《宪法》第89 条第 1 项、第 90 条第 2 款、第 107 条、 第 108 条规定：各级政府及部门可以发布决定、命令、措施、 指示。 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》 第 59 条第 1 项规定：各级政府及部门可以发布决定、命令、 措施、指示。 《行政诉讼法》第12 条规定:不受理行政机关制定、发 布的具有普遍约束力的决定、命令。第 32 条规定:作出该具 体行政行为的证据和所依据的规范性文件。 《行政处罚法》第14 条规定:除本法第 9 条、第 10 条、 第 11 条、第 12 条以及第 13 条的规定外，其他规范性文件 不得设定行政处罚。 《行政复议法》在表述这类规范性文件时用了“行政规 定”。 规范性文件的特点: 第一，行政性。 包括制定机关的行政性和公文的行政性。《国家行政机 关公文处理办法》规定，行政公文的种类分为: 命令 (令)、 决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、 意见、函、会议纪要等十三种。行政公文从发文对象来分: 一是单纯向权力机关行文的，如同级人大及其常委会提出法 律或地方性法规议案;二是直接向社会发布的，如通告、公 告;三是向行政机关行文的，如通知、通报、报告、请示、 批复、意见、函、会议纪要;四是既向行政机关行文，也同 时向社会公布的，如命令、决定、通知。规范性文件应当属 于后三种，更多的应当属于第二种和第四种。 行政机关内设机构，政府各类议事协调机构，不具有行 政管理权的企事业单位和社会团体，除行政机关外的其他国 家机关，以及委托组织不具有规范性文件制定权。 第二，外部性。 在讲规范性文件外部性特征时，要特别强调并不是指规 范性文件发布的对象的外部性，而是指规范性文件中管理内 容的外部性。因为，规范性文件在内容上属于管理范畴，是 一种管理规范，是公务活动的重要工具，既包括对外部发布 的行政措施、决定、命令等外部管理规范，也包括对行政机 关内部发布的规范行政机关行为但对外部发生影响的指示、 规定、批复、意见和函等内部管理规范。涉及行政机关运转、 后勤保障、人员福利、人事管理、工作部署、工作计划方案、 内部请示报告等内容的文件不属于规范性文件。 第三，规范性。 一方面是指文件具有普遍约束力，不是针对特定的人或 事物，对本行政管理区域所有的人和事都具有约束力，都发 生法律效力;另一方面是指文件不是一次性适用，而是可以 反复适用，不是对已经发生的行为进行的具体处理，而是对 未来行为的约束。具体行政行为(包括具体决策)不属于规范 性文件。 二、规范性文件的功能和作用 第一，执行法律、法规和规章，落实有关法律制度。1. 实现上位法授权。2.实现上位法立法目的。3. 细化上位法 有关程序。4.解释、适用上位法。 第二，履行法定职责，发挥行政管理效率，弥补法律不 足，促进经济社会文化事业发展。 第三，规范行政行为，约束行政机关自由裁量权，促进 依法行政。（见补充材料自由裁量权。例如，《治安管理处 罚条例》第 24 条规定了违反本条规定的“处以十五日以下 拘留、二百元以下罚款或者警告”，也就是说，即可以在拘 留、罚款、警告这三种处罚中选择一种，也可以就拘留或罚 款选择天数或数额。） 第四，推进政务公开，促进民主科学决策，提高行政 理水平。 三、规范性文件的性质 规范性文件不是行政立法，也不是法的表现形式，但是 具有法律规范的属性。第一，在法理上，规范性文件具有规 范性，对管理相对人具