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农村建设用地需防国有化趋势 30年间，中国的土地制度因土地用途不同沿着不同的路径演化。农地制度朝着强化土地物权和以农户 为主体的市场交易方向演进，农地的非农化朝向强化地方政府垄断和追求土地利益最大化的方向发展 。 在长期研究中国土地制度和政策的刘守英看来，农地制度还有进一步改革的地方，国有建设用地使用 制度也面临进一步完善，但是，同一块土地因用途改变而导致土地权利结构改变和利益分配方式变化 ，是现行土地制度的最主要缺陷。 刘认为，政策创新的基点是：认真总结地方经验，将地方规章上升到全局政策，出台国家级法规，进 一步强化农民土地财产权，允许集体建设用地进入市场，盘活宅基地市场；探索对失地农民的财产补 偿办法，逐步消除城乡二元土地制度，让农民以土地财产权利参与现代化进程。 创新农地流转土地交易环境 《21世纪》：30年前，土地承包到户唤起了数亿农民的生产积极性。但随着城市化、工业化发展，越 来越多农民外出务工。各地出现了各种形式的农地流转。如何评估目前农村土地承包权流转的状况？ 刘守英：《农村土地承包法》实施以前，农村土地承包权流转的规模一直不是很大。根据农业部抽样 调查，1992年全国共有473.3万承包农户转包、转让农地774千公顷，分别占当年承包地总面积的2.3% 和0.9%. 2000年以后，影响中国农地流转的政策和制度因素发生了很大变化，特别是税费改革和土地承包法的 实施，农地流转出现了新趋势。全国农村土地流转的比例在10%左右。流转的主要形式没有发生多大 变化，主要还是农户与农户之间的流转，但东部反租倒包和入股等形式明显增多。 2007年，我们对上海、浙江、湖北、湖南、安徽、四川、重庆、吉林和辽宁进行了专题调研发现，土 地流转在发达地区确有加大之势。浙江最高，达到19.8%，其次分别为，重庆10.84%，四川10%，湖 北10%，黑龙江8.9%，湖南6%，辽宁最低为2%. 《21世纪》：有观点认为，现在的土地流转还是太慢，不利于规模经营和发展现代农业，家庭承包制 是妨碍因素吗？ 刘守英：将家庭承包制与发展现代农业对立起来的观点已不是第一次出现了。这是一种误解。现行的 农地制度安排绝不意味着每家每户死守那几亩地不动，而是一直主张要农地流转的，中央在这方面的 政策从来没有动摇过，并且提出了农地流转的原则，那就是坚持农户的主体地位和“依法、自愿、有 偿”的原则。 土地流转面积之所以未能如愿扩大，一个基本的原因是目前阶段土地对承包农户的保障功能过强，致 使他们不能完全脱离土地；第二，我们还缺乏让农户离开土地的制度条件，农民进城或到沿海地区就 业的权利有了很大改善，但让农民在城市或流入地永久落地的制度迟迟没有建立，制约了农地的流转 ；第三，农地的产权设置中，保障使用权和收益权的制度设置有强化，但对于促进土地交易性的制度 设置弱化，如农地承包权不可抵押，不承认农地资产属性，也妨碍了农地的流转。 《21世纪》：从各种渠道反映的情况看，地方政府和集体组织在流转中的积极性很高，您对此怎么看 ？ 刘守英：这是问题的症结所在，也暴露了我们土地制度的缺陷。我们现行的农地制度是集体所有、农 户承包经营。尽管我们在政策上多次重申不许地方政府和集体组织侵犯农民土地承包权，法律上也对 此做了限制，但在不同时期、不同地区反复出现。 我们强调农地承包权流转的主体只是承包农户。集体经济组织在土地流转中只能起中介服务作用，可 以收取中介费用，但不能攫取地租，不得代替农户与承租者直接签订土地流转合同，不得截留属于农 户的地租。 应该承认，在目前阶段我国大城市郊区和沿海一些已经高度工业化城市化的地区，已经具备规模经营 的条件。因此，在保障农户土地权益的前提下，这些地区可通过促进土地可交易性的制度创新。只要 制度跟进，发展现代农业是大有可为的。 农村集体建设用地流转需国家立法 《21世纪》：除了农地流转，农村非农建设用地流转也是土地制度改革方面的重点话题。目前，农村 集体建设用地流转处于一种什么状态？ 刘守英：1998年新《土地管理法》的颁布并付诸实施，是中国集体建设用地市场变化的转折点。尽管 该法在第34条还留了一个“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所 有的土地的，或者乡镇村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”的口 子，但事实上，农地合法进入集体建设用地市场的通道已越来越窄了。 原因有三。第一，法律认可农民集体以土地自办和联营办企业，但1998年以后随着乡镇企业改制，农 民集体已没有了以法律的规定用土地办企业的条件。 其二，1997年以后，同时实