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大学自治的制度围城 据媒体报道，深圳大学拟吁请深圳市人大常委会制定 《深 圳大学条例》（以下简称条例），深圳大学有关专家已经完成专 家试拟稿工作。如果该项立法建议能够为深圳市人大常委会所接 受并最终表决通过，将成为内地第一部专项高校地方立法。 按照专家起草小组的设计，条例的主要宗旨在于争取更大办 学自主权。关键性的制度有，拟将深大确定为“依法治校、高度 自治、全面监督、独立运行”的法人机构，以使其区别于政府、 企业和传统事业单位。这样的法人机构将在“招生、学科设置、 经费预算和使用、人员聘用、薪酬制定，乃至工程建设、招投标 等方面获得充分自主权，而无需像过去那样，事事需要政府审批； 学校的教职工亦不再享有终身制的身份定位， 要祛除过去平均主 义、大锅饭以及只进不退、只上不下弊端，实现从’身份管理’ 到’契约管理’的转变；在治理结构上，要建立理事会、咨询决 策委员会以及教授委员会、教职工委员会等制度体系，并推进学 校的信息公开，学校每年要将工作报告呈交政府审议， 向社会公 开，向市人大提交财务审计报告……” 起底大学演进的过程，可以看出，大学关乎人类最深层的精 神活动和文明薪火的传承，因此在管制与自治之间寻求良性平 衡，制定明晰化的大学活动规则以保障学术自由， 给予学术活动 明朗预期等，都是大学规律的基本表征。 而用立法来表达社会对 于大学的公开期待， 屏蔽公权对大学的不当干预， 也是现代各国 大学治理的基本方式。 在此意义上， 深圳市即将展开的大学立法 尝试，无疑代表了一种正确方向。 但任何立法都必须置身所在地 的各种客观考量，不能孤悬于社会的各种条件羁绊，以此而论， 深圳市的立法试错也会有诸多方面值得斟酌。 首先，地方立法的制度空间宽窄问题。 中国是一个单一制国 家，人民共和国在创建之初设计立法制度时， 采行单一的立法体 制。“五四宪法”仅仅规定全国人民代表大会有法律制定权， 全 国人大常委会则是“五四宪法”颁行几年之后才有法令制定权。 1979 年之后，考虑改革开放之后立法的多元化需求，以及对过 去那种太过单一立法体制的反思， 才通过修改地方组织法赋予地 方一定层级的人大以地方立法权， 但出于对法治统一的考量和对 地方主义坐大的担忧， 严格限缩地方立法的自主空间， 要求地方 立法不得同宪法、 法律相抵触。 只是在全国性法律未及制定的和 不属于全国人大专属立法事项的范围， 给予地方以有限的先行立 法空间。尽管深圳除了享有作为较大市应享有的地方立法权外， 还另外享有因是经济改革特区而享有的特区立法权。 特区立法权 作为一种授权立法，被赋予的全国性法律、行政法规、地方性法 规予以变通的权力。 但问题在于授权立法必须谨守被授权的畛域 而不得随意僭越， 当初全国人大关于特区立法的授权主要限于经 济改革和对外开放事务， 高校立法是否可以纳入特区立法范围着 实需要审慎考量。 另外学术自由、 基本教育制度， 比如招生制度、 学位授予制度等均属于法律保留事项， 如果地方立法完全抄袭全 国性立法，则纯属浪费立法资源， 制造立法噱头。 如果变通设计， 是否可以变通全国性法律的基本原则和基本制度？变通的边界 其实不可以恣意扩张， 否则随心所欲的移步换景， 不仅会侵损法 治统一秩序， 而且还会因与国家和其他地方的教育制度不配套而 窒碍难行。 事实上， 变通立法的兴衰与全国性法律的完善呈现反 相关关系。在官方宣布到 2012 年社会主义法律体系已经建成的 情况下，变通立法还有多少可欲可为的空间是颇费思量的。 其次，与上述相关联的是，可以作为新闻谈资的只不过是 “所谓第一部地方专项高校立法”这个标签， 而作为该部立法灵 魂的核心制度设计其实乏善可陈。 比如说， 专家试拟稿将深大定 位为“依法治校、 高度自治、 全面监督、 独立运行”的法人机构， 这与中共中央历次关于高等教育改革的改革发展目标以及国家 高教法的规定几无差异。 当下的中国高校几乎都有所谓寻求高度 自治的冲动， 惜乎孙悟空跳不出如来佛的手掌心。 在行政全面吸 纳社会的基本情势下， 任何一个大学企求完全自治其实不过是意 淫而已。从招生规模、学位授予、学科评价以及教师资质到校长 书记遴选、院系负责人任命、教职工基本待遇，无不受到行政力 量的显暗控制。 就以条例专家稿鼓吹的所谓教职工待遇自定方面 的制度创新， 未必就有多少任意挥洒空间。 在一个主要依靠政府 拨款的公立高校， 如果教职工福利待遇与其他机关、 组织的人员 待遇差异得离谱， 则即便拨款方开恩核准， 那也会被社会舆论的 唾沫淹死。 中国有关高校的各种制度绝大多数都掌控在教育部手中， 深 圳市政府尽管是深圳大学主管机关，但所能释放的教改红利空间 有限。深圳市政府与深圳大学的核心关系其实就是财政拨款和人 事任免。财政拨款只需有科学民主的预算