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【MPA教学案例】“县改市”的坚冰已经开始悄然融化 1997年下半年，中央为防止因县改市导致城镇建设热而大量占用耕地，叫停了当时如火如荼的“县改市”。国务院之所以做出暂停审批县改市的决定，是因为实行“撤镇设市”的政策以来，很多地方盲目追求县改市，冲击了我国地方以县制为主要特色的传统行政管理体系，造成我国很多县级市出现市区农村人口比重过大，城郊比例严重失调，城乡概念模糊等“假性城市化”问题，背离了设置政策的初衷。 然而，“县改市”被叫停以后，地方政府时而传出要求“解冻”的呼声，有些县仍坚持准备上报材料。十余年来的实践也证明，县改市与占用耕地问题关系不大。因此近年来，随着我国新型城镇化建设的日益受重视，降低城镇化门槛、重启“县改市”闸门等市镇体制改革也就成了题中之意。因此，“县改市”的坚冰已经开始悄然融化。 “县改市”的坚冰有望融化的信号是2010年2月底召开的十一届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议期间传出的。国家发展改革委员会针对全国人民代表大会常务委员会组成人员提出的“加大小城镇建设投入力度”问题的报告中表示，将积极研究完善设立县级市的标准、把达到一定规模和标准的县（镇）适度改设为市。在“县改市”的坚冰有望开始悄然融化的大背景下，越来越多的地区开始加快撤县设区、撤县设市的步伐。目前全国酝酿撤县设市（区）的县就有上百个，而据来自地方政府层面的说法，仅仅在广东、贵州、云南、陕西四个省份，就有60多个县提出要进行撤县设市（区）。 2011年4月17日，据青海玉树县纪委书记张有才向“南方都市报”记者证实，玉树县已于2010年8月向民政部提交报告，拟将玉树县撤县改市。玉树县改市后，不会改变现有的行政区划和国土面积，仍隶属玉树藏族自治州。玉树县政府是1952年设立的，隶属于玉树藏族自治州。玉树县位于青海省南部，东与四川省和西藏自治区毗邻；人口6.7万，以藏族为主，占总人口的93%；面积1.3万多平方公里，辖1镇、8乡。 2012年9月上旬，在国家行政学院与国家发改委、中央组织部联合举办省部级干部推进城镇化建设研讨班上，李克强同志指出要加快我国新型城镇化建设的步伐，强调“要围绕城镇化发展中面临的发展方式转变和结构调整、土地节约集约利用、户籍和社会管理、资源支撑和生态环保等问题，实现体制机制创新”。对于围绕推进新型城镇化建设的过程中，必将牵涉到大量相应的体制机制变革，首先就是市镇体制改革。而市镇体制改革则意味着或将重新启动关闭已久的“县改市”闸门、调整行政区划、增设直辖市。 在我国新型城镇化建设过程中，撤县设市（区）、撤镇设市对于城市扩容扩建、吸引人口集聚、提升地方经济都有较大的推进作用，但也不是全无风险，如果一些地方政府还是继续依赖土地财政，片面追求土地城镇化速度，将会出现诸如房屋拆迁矛盾、土地征用矛盾乃至“假性城市化”等问题。同时，在“县改市”的坚冰开始悄然融化的过程中，我国诸多县级政府对于“撤县设区”实际上并不热衷，而对于“撤县设市”却非常热衷。这其中重要的原因之一就是“县改区”是地方政府权力关系的一次大调整，改革后很多权力都将上收到地级市政府；“县改市”则是原来的县政府在名分上有了“升格”，并不存在权力变动。因此，在我国新型城镇化建设过程中出现的“县改市”日益升温的现象，我们要做好全国性系统的城镇化规划，以便使地方行政机构设置合理服务于地方经济、社会建设发展的需要。 （资料来源：《县改市或重新开闸全国城镇布局规划编制启动》，载于《21世纪经济报道》2012年11月1日；《青海玉树拟撤县改市》，载于《南方日报》2011年4月17日。） 案例分析 “县改市”的坚冰悄然融化是我国经济社会事业发展和城镇化进程中的一个必然现象。本案例以“县改市”现象的升温为切入点，所涉及的是我国地方政府机构设置和新型城镇化建设中我国市镇体制改革的相关内容。 我国地方政府的机构设置及职权关系 县和市是我国政府行政体制中地方行政组织设置的两种模式。根据我国行政组织的设置，我国政府实行五级行政体制，除中央政府外，还有省、地（地级市）、县和乡四级地方政府。我国县级地方政府机构的设置包括县、自治县、不设区的市、市辖区等。县级政府人员由县长（市长、区长）、副县长（副市长、副区长）和局长等编制组成。县级人民政府根据工作需要和相关组织原则，依法设立必要的行政管理机构。根据我国《宪法》和《地方组织法》规定，县级人民政府隶属于县级人民代表大会，同时还隶属于上一级国家行政机关，须对上一级国家行政机关负责并报告工作。这双重隶属关系就决定了我国各级地方政府既要执行国家的统一意志和统一政令，又要全力执行本级人民代表大会对本行政区域重大事项的决定。因此，县级人民政府的机构受本级人民政府的统一领导并受上一级人民政府的领导或者业务指导等。而县级市、市辖区人民政府除了设有县级人民政府的一般