全民所有自然资源资产负债表编制的思路框架.docx

全民所有自然资源资产负债表编制的思路框架 摘要：编制全民所有自然资源资产负债表是对我国自然资源资产负债表编制理论与方法体系的完善，也是新时期促进生态文明建设的重要举措。在理清全民所有自然资源资产负债表与自然资源资产负债表的区别和联系基础上，提出了符合用途管制和产权设置要求的自然资源资产确认方法以及自然资源保护和利用负债确认方法，初步构建了“主表+分表+基础表”的报表体系，设计出全民所有自然资源资产负债总体情况表、当期实际供应表和当期实际供应流向表三张主表。通过报表编制，反映全民所有自然资源资产家底以及占有、使用、收益、处分等各项所有权权利实现情况，以期为维护国家所有者权益、促进自然资源保护和合理利用、支撑国民经济发展提供基础信息支撑。 2013年，党的十八届三中全会决定明确要求“健全国家自然资源资产管理体制”，加强自然资源资产管理。2018年，我国全面落实国家自然资源资产管理体制改革部署，重新组建了自然资源部，并赋予其统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，要求建立全民所有自然资源资产负债表的编制制度。这一重大举措将在解决全民所有自然资源所有者不到位、加强全民所有自然资源资产的所有者权益管理中发挥重要支撑作用，也是我国自然资源资产负债表编制理论和方法体系的进一步丰富和完善。其实早在2013年，党的十八届三中全会决定就提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”，这也是中央文件首次提出“自然资源资产负债表”的概念总的来看，现已形成的自然资源资产负债表编制成果可归纳为五种模式。第一种是会计核算模式可以看出，虽然目前还未形成统一公认的编制模式，但各方已取得众多成果，为落实中央提出的“探索编制自然资源资产负债表”要求，积累了大量有益做法和编制经验。在此背景下，国家为什么还要提出编制全民所有自然资源资产负债表？自然资源资产负债表与其之间有何区别和联系？它的编制目标定位和思路框架该如何确定？这些问题亟需深入探讨。1 全民所有自然资源资产负债表基本问题1.1 与自然资源资产负债表的区别和联系全民所有自然资源资产负债表主要在编制范围、战略定位和内容指标等方面，与自然资源资产负债表存在差异。首先是编制范围不同。自然资源资产负债表将所有自然资源资产作为编制范围，而全民所有自然资源资产负债表核算范围仅包括所有权为全民所有的自然资资产。其次是战略定位不同。根据十八届三中全会决定辅导读本提出的“编制自然资源资产负债表，是对领导干部实行自然资源资产离任审计、建立生态环境损害责任终身追究制的基础”与此同时，全民所有自然资源资产负债表与自然资源资产负债表也存在紧密联系。首先是编制目标的一致性。两类报表都是生态文明制度改革的产物，通过编制两类资产负债表，综合反映自然资源保护和开发利用情况，体现自然资源管理在改善生态环境中发挥作用，揭示自然资源管理不足，最终目标是通过编制两套报表，相互印证，共同促进，更好地推动生态文明建设。其次是编制方法的相通性。全民所有自然资源资产负债表和自然资源资产负债表在编制的理念、表式结构和方式方法等可相互借鉴。当前，我国现有自然资源资产负债表编制模式和经验，可为编制全民所有自然资源资产负债表提供方法参考。同时，根据管理精度需要，全民所有自然资源资产负债表必将对已有编表方法进行优化，促进自然资源资产负债表的编制技术更趋成熟。基于两者紧密联系，在自然资源资产负债表的编制过程中，可考虑先编制全民所有的那部分自然资源资产负债表，一方面，这部分自然资源属于国家所有，产权明晰，易于操作和用于离任干部考核；另一方面，暂不考虑土地、草原等集体所有自然资源，不用涉及到其他复杂问题。1.2 全民所有自然资源资产负债表的编制要素不同报表编制模式决定不同编制要素。从目前已形成的各种编制模式看，自然资源资产负债表可分为单要素和三要素。统计表模式和平衡表模式采用的是单要素，即自然资源资产，但这两种模式反映自然资源资产的内容和方式有所区别，统计表模式主要展示自然资源资产的数量和质量情况，并分别强调数量和质量内部的期初期末变化；平衡表模式在展示自然资源资产数量情况的同时，更强调自然资源资产流向，也就是自然资源资产使用于哪些行业或领域。会计核算模式、生态环境模式和离任审计模式采用三要素，即自然资源资产、自然资源负债和所有者权益（净资产），并建立三要素的平衡关系，这是目前众学者普遍采用的做法，实践中也有核算案例，如湖州模式、承德模式等参考现有通行做法，结合辅导读本提出的“自然资源资产负债表是用国家资产负债表的方法，将全国或一个地区的所有自然资源资产进行分类加总形成报表，显示某一时点上自然资源资产的‘家底’，反映一定时间内自然资源资产存量的变化”2 全民所有自然资源资产和负债确认2.1 全民所有自