城乡居民社会保障制度普遍整合的实现路径.docxVIP

? ? ? ? ? 城乡居民社会保障制度普遍整合的实现路径 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 改革开放以来特别是21世纪以来，中国政府高度重视社会保障事业，接连出台社会保障新政，加大社会保障投入，增加社会保障项目，扩大社会保障范围，提高社会保障水平，基本建立起一个覆盖全民基本保障需求的普遍型社会保障体系。从社会成员的职业身份角度看，现行社会保障体系可分为机关事业单位职工社会保障制度、城镇企业职工社会保障制度、农村居民社会保障制度和城镇居民社会保障制度四个相对独立的子系统。“四制并存”格局是我国社会保障覆盖面扩大、社会保障普遍性增长过程中必然经历的社会现象，具有一定的过程合理性。与此同时，“因人设制”的政策安排加剧了社会保障的“碎片化”，严重影响了社会保障公平，产生了结果的不合理，迫切需要在继续扩大普遍性的同时尽快提高整合性，建设普遍整合的社会保障体系。根据我国的国情、社情和民情，全面推进不同身份群体之间的社会保障制度整合需要经历一个长期的历史过程。在不同身份群体的社会保障制度整合中，优先推进农村居民和城镇居民社会保障制度整合是一个比较具有现实性和可行性的理性选择。本文基于我国城乡居民现有的社会保障制度设置，简要分析全面推进城乡居民社会保障制度普遍整合的实现路径。 一 推进城乡居民最低生活保障制度整合 最低生活保障制度是保障贫困群体生存权的底线福利制度，是我国社会保障体系的基石，最能体现底线公平的价值理念。推进城乡居民最低生活保障制度整合是缩小城乡低保差距、维护城乡居民底线保障公平的根本途径，在城乡居民社会保障制度整合中具有优先性。 （一）城乡居民最低生活保障制度的发展状况 我国建立最低生活保障制度的时序模式是“先城后农”。城市居民最低生活保障制度发端于地方政府的试点。1993年6月，上海市率先建立城市居民最低生活保障制度；同年12月，厦门成为全国第二个实行城市居民最低生活保障制度的城市。到1995年底，建立该制度的城市有12个；1997年5月，增加到206个，约占全国建制市的1/3。[1]1997年9月，国务院下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求加快建设步伐；到1999年9月底，全国668个城市和1638个县级人民政府所在地的建制镇全部建立起城市低保制度。[2]1999年9月，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，标志着城市居民最低生活保障制度走上规范化的轨道。截至2013年底，全国共有城市低保对象1097.2万户、2064.2万人，全年各级财政共支出城市低保资金756.7亿元，其中中央财政补助资金545.6亿元，占总支出的72.1%；2013年全国城市低保平均标准373元/人/月，全国城市低保月人均补助水平264元。[3] 农村最低生活保障制度的建立也是始于地方政府的探索。1995年12月11日，广西壮族自治区武鸣县颁布《武鸣县农村最低生活保障线救济暂行办法》，这是我国出台的第一个县级农村最低生活保障制度文件。[4]1996年，民政部下发《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障体系建设指导方案》两个指导性文件，提出凡是开展农村社会保障体系建设的地方，应该把建设农村低保制度作为重点。到2006年底，全国有23个省份建立农村最低生活保障制度，2133个县（市）开展农村最低生活保障工作。[5]2007年7月，国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，决定在全国农村建立最低生活保障制度。截至2013年底，全国共有农村低保对象2931.1万户、5388.0万人，全年各级财政支出农村低保资金866.9亿元，其中中央补助资金612.3亿元，占总支出的70.6%；2013年全国农村低保平均标准2434元/人/年，全国农村低保月人均补助水平116元。[6] （二）城乡居民最低生活保障制度的整合步骤 十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：“推进城乡最低生活保障制度统筹发展”。民政部门是我国城乡最低生活保障制度的主管部门，城乡居民最低生活保障制度整合属于“部门内整合”。 城市居民最低生活保障和农村最低生活保障整合的最终目标是建立公平、统一、规范的城乡居民最低生活保障制度。由于城乡之间存在着经济发展水平和生活水平的客观差异，实现这一目标需要一个历史过程，总体上可分为两个阶段。 第一阶段：从“两套制度、两个标准”转向“一套制度、两个标准”。目前，我国的低保制度总体上仍然奉行“两套制度、两个标准”的运行模式，城乡低保标准存在着不断扩大的趋势，在底线公平领域产生了新的不公平。为了缩小底线公平福利制度内部的城乡差距，一些地方开始探索“一套制度、两个标准”的运行模式。例如，2008年7月，重庆市三届人大常委会通过《重庆市城乡居民最低生