城镇化过程中土地征收范围的限缩-各地实践及其对北京的启示.docxVIP

? ? ? ? ? 城镇化过程中土地征收范围的限缩 各地实践及其对北京的启示 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 我国的征地制度脱胎于高度计划经济时期，为适应经济社会发展不断改革完善，但终有其难以克服的弊端。近年来，随着城镇化步伐的加快，一轮又一轮的“开发区热”“房地产热”“城市新区热”，使农民的集体土地不断地变成国有建设用地，征地矛盾日益尖锐，征地制度改革已经成为全社会共同关注的话题。征地制度存在的问题，长期以来理论和实务主要集中在征地范围、补偿标准、征地程序、征地争议解决四个方面，其中征地范围是前提性、根本性问题。关于征地范围，存在征地范围过于宽泛，特别是如何界定“公共利益”的范围等难题，十七届三中全会和十八届三中全会的决议中已经明确指出，要缩小征地范围，由此成为征地制度改革的方向。 一 我国征收范围的现状及缩小土地征收范围的必要性和紧迫性 近六十年来，征地制度的不断发展和完善，对于规范征地行为，调整征地过程当中各个主体的利益关系，发挥了非常重要的作用。但由于法律制度不统一等原因，土地征收范围仍然存在扩大化的现实，具有极大危害性。 （一）我国土地征收法制的现状 目前，我国规范土地征收的法律主要有宪法、物权法、土地管理法、城市房地产管理法等，它们共同构成了我国现行的土地征收法律制度。《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这一条规定奠定了土地征收法律制度的基调，是赋予国家土地征收权的规定，同时提出了土地征收必须符合特定的目的，即为了“公共利益”的需要，从而对国家土地征收权给予了适当的限制。《物权法》第42条第1款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”该条规定实际上是在《宪法》的赋权行为下对土地征收的范围和程序做出的更为具体的规定，即哪些财产是可以征收的，依据什么程序来征收。《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”本条明确了对土地征收或征用应当给予补偿。《城市房地产管理法》第9条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”本条明确了集体所有的土地只有经过征收变为国有土地后，方可完成有偿出让程序。 由此可见，我国目前土地征收法律制度的现状是：宪法明确土地征收权，并以公共利益目的予以限制，辅之以补偿的制度安排；物权法划定土地征收的范围，并规范征收的程序；土地管理法明确征地的补偿措施；城市房地产管理法规定了城市规划区内集体土地有偿出让的程序。可见，唯有为了“公共利益”的需要才能进行土地征收是宪法、物权法、土地管理法等法律的明确规定，那么，按照这些规定，公共利益以外的其他用地则不能通过土地征收的方式取得。然而，根据城市房地产管理法的规定，城市规划区内集体土地唯有先征收为国有土地后方可出让，而不论出让的土地用于何种目的，这凸显了土地征收制度中隐藏的矛盾。 （二）我国土地征收范围扩大化的现实及其危害性 2013年，我国国有建设用地供应总量为750835.48公顷，其中体现了公共利益的用地（公共管理与公共服务用地、交通运输用地、水域及水利设施用地等）为328305.67公顷，约占建设用地总面积的43.73%，其余工、商、住宅用地占了年供地总量的56.27%。而在2012年，这个比例分别为47.59%和52.41%。也就是说，我国每年有一半以上的用地不属于“公共利益”的范围，而这些用地主要依靠土地征收制度的运行来供应。这实际上是违背宪法和物权法等法律规定的，同时，也带来了相当多的社会问题。 首先，征地范围的不确定纵容了政府的制度性寻租行为。立法上对于征地范围界定不清，给政府在实施征地行为时留下了巨大的自由裁量空间。在巨大的利益驱动下，某些地方政府对于一些经营性的用地也同样以公共利益的名义进行征收，之后再将地块有偿出让给经营者。这样的行为已偏离了征地制度所确立的公共利益目的，成为某些地方政府和经营者相互联系、共同盈利的工具，严重影响了政府的公信力。 其次，征地范围的扩大化也不利于对耕地的保护。耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”更是我国必须长期坚持的一项基本国策。然而，某些地方政府在利益的驱使下，征收大量的耕地作为经营性建设用地。在这种情况下，保护耕地也就沦为一种空谈。 最后，征地范围的扩大化与法律所追求的公平、平等的价值不符。在实践中公共利益屡屡被扩大适用范围，地方政府通过征地的行为从中牟取利益的做法，实质上是一种与民争利的行为，这必然是与法律所追求的公平价值所不符的。随着越来越多的集体土地被征收，