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中国地方应急立法的时间、内容与路径分析 摘要：日趋活跃的地方应急立法是中国特有的应急法治环境与多重机制综合作用的结果。通过对353份地方应急立法文件的时间、地域、内容与立法模式分析发现，中国地方应急立法共享了类似的制度演进模式，具有共通的内在特质。虽然地方应急立法在维护国家整体主义等方面卓有成效，但也存在操作性不强、区域差异较大、内容雷同、立法滞后等问题。未来可以通过提高立法水平、建立多元化立法评估机制等措施改善，同时应当正确处理好应急立法与应急预案、行政权力之间的关系。 改革开放以来，我国着眼于应急事业的法治化目标，系统性的中央应急法制体系初具规模。与中央立法机关相比，来自一线的地方立法机关对既有的应急立法制度供给和地方应急事业发展的需求有着更为具体而又真实的感知。建设中国特色的应急法治，离不开地方应急事业的具体实践。地方应急立法是我国应急法治建设阶段性的表现，它体现了国家应急法治统一基础上的多样性与个别性，是国家应急法治建设的子法治形构。在坚持国家应急法治统一性的前提下，加强和规范地方应急立法不仅是应急法治化的具体行动，也是建设法治中国的必然要求。鉴于地方应急立法对于建构应急法律体系和维护上下分治的治理秩序等方面的重要价值，对地方应急立法的研究显得尤为迫切。目前与“地方应急立法”论题相关的研究的代表性成果主要有：周伟《公共突发事件地方立法问题研究》（2010）、马怀德和李程伟《地方层面突发事件应对的法律规制》（2009）、高歌《边疆民族地区突发事件应对中的地方立法研究》（2014）。这些文献或着重于应然研究，缺乏实然研究；或局限于某一特定地区地方应急立法的实践，缺乏整体的宏观性；或在“非典”发生后围绕《突发事件应对法》展开讨论，内容较为单一且滞后。本文在前人相关研究的基础上进行延伸，通过对353份地方应急立法文件的系统实证考察，兼具对立法文本宏观分析和微观把握，解析地方应急立法整体发展的实践样态和现实困境，进而探求地方应急法制进步的出路。一、地方应急立法发展的环境与制度逻辑（一）地方应急立法的发展环境地方立法机关针对特定内容进行立法在中国并不是新事物，早在20世纪80年代国家就有过相关尝试，然而，地方立法机关针对应急事件的大规模立法，却是在2003年“非典”爆发后。“非典”事件发生后，地方应急意识集体性觉醒。2004年宪法修正案将“紧急状态”写入宪法，为接下来预防和处理各类突发事件的法律制定与地方立法提供了宪法依据。此后，地方应急立法一直处于蓬勃发展的状态中。这是多种因素和多重机制相互作用的结果。1. 地方立法机关的自主性增强。改革开放以后，中央不断深化改革，简政放权，地方立法机关的自主性开始增强。2015年《立法法》的修改进一步实现了部分立法权力由中央向地方的转移。在立法权力合理的纵向配置条件下，地方立法机关具备了一定的空间与自由，在落实中央立法精神时能够兼顾当地的应急发展实际。第十一届全国人民代表大会第四次会议上确定在中国特色社会主义法律体系形成后的新时期，立法机关要将更多的精力放到修改、完善法律和制定配套法规上来，中央立法增速因此放缓。此时，地方立法机关获得了更强的自主性和独立性，可以积极主动地发挥其作用。地方应急立法在地方立法权下放的情况下得到进一步的发展空间，在地方立法总体增加的大背景下顺势发展。2. 中央应急立法的抽象概括性为地方立法提供了生长环境。由于适用范围的广泛性，中央层面立法通常关注的是全国性事务与国家法律秩序的统一，具有高度的抽象性和概括性，往往无法兼顾各地多源异构且随时变化的情况。2007年11月1日开始实施的《中华人民共和国突发事件应对法》是国家应急立法体系中的基本法，其规定的仅是应对各类突发事件的共通性问题，重视的是倡导基本原则，为地方立法提供基本框架和方向。在具体的实践中，《突发事件应对法》需要与其他单行立法结合起来实施，与如《地质灾害防治条例》《气象灾害防御条例》等结合起来实施，不能单独地发挥作用。然而我国应急法律体系中的单行法律、法规种类繁杂、内容单一，是典型的一种类型应急事件立一部法，还有很多领域的危机应对仍处于空白状态。另外，基本法和单行法之间的衔接不当也导致了国家应急立法体系的不健全。因此，中央应急立法很难得到有效实施。而法律的生命就在于实施，中央应急立法的概括性赋予地方应急立法以可能性和必要性。3. 重大紧急事件的发生刺激地方应急立法。立法的根本目的在于防范与解决问题，所以重大紧急事件的发生是应急立法最有效的催化剂。最初的应急立法都是紧急事件冲击下被迫无奈的产物，如在“非典”危机中紧急制定的《突发公共卫生事件应急条例》。之后，中央开始建立比较完备的应急法制。地方应急立法是中国应急法律体系中不可或缺的一部分，为了应对地方频发的紧急事件