构建重大监督事项案件化办理程序的必要性及路径建议思考.docxVIP

构建重大监督事项案件化办理程序 的必要性及路径建议思考 重大监督事项案件化办理是检察机关在履行刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼、公益诉讼等职责过程中，发现行政执法机关和司法机关有重大违法情形时，依法收集相关证据、做出决定并公开宣告的工作模式，可以解决法律监督的弱化、随意化、表象化问题。《焦作市检察机关刑事重大监督事项案件化办理规定（试行）》施行近一年来，取得了良好效果，但仍存在法律支撑不足等问题，可以从细化规则、注重教育、完善机制、智能助力、科学考核、加强监督等六个方面进一步完善法律监督事项案件化办理程序。 一、重大监督事项案件化办理的概念 （一）“案件化办理”的理解 案件化办理就是用办理案件的方式来承办和处理重大监督事项，有学者将之归纳为“四化”，即“办理过程的案卷化”“调查结果的证据化”“办理流程的程序化”“决定宣告的仪式化”。厂办理过程的案卷化”和“调查结果的证据化”是一个过程的两个方面，案卷是证据的集合，证据是案卷的核心。因此，我们认为，案件化办理就是“调查结果的证据化”“办理流程的程序化”以及“决定宣告的仪式化”，“办理过程的案卷化”是对上述“三化”的总结，并不单独构成案件化办理的一个要素。 （二）重大整督事项的含义 法律监督事项涉及众多领域、众多类型、众多情形，如果将全部监督事项都实行案件化办理，既无必要也不可行，因此科学界定重大监督事项的范围十分必要。一种观点认为,重大监督事项主要体现在影响重大，例如经电视、报纸等新闻媒体曝光，社会影响大的重大案件或事件等。另一种观点认为，重大监督事项主要体现在重大违法情形，只有出现严重违法情形才是需要案件化办理的重大监督事项，对于情节轻微的违法情形可以采用口头纠正的方式用“办事化”模式进行纠正。我们赞同第二种观点，认为重大监督事项是指人民检察院在刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼、公益诉讼、执行监督等法律事项和司法办案过程中发现的重大违法行为。 综上所述，重大监督事项案件化办理是指检察机关在履行法律监督职责中，发现被监督对象有重大违法情形时，依法收集相关证据、做出决定并公开宣告的工作模式。 二、构建重大监督事项案件化办理程序的必要性 （一）监督弱化问题突出 检察机关作为国家的法律监督机关，对诉讼活动和执行活动实施监督是宪法赋予的独特职责。实践中，由于监督定位不清晰，监督程序与诉讼程序交织混同等原因，“重办案、轻监督”现象普遍存在。不少检察人员认为自己的主业就是办理审查逮捕、审查起诉的案件，而法律监督是附属于诉讼程序之外可有可无的“副业工作停留在表面，监督没有权威性，存在不敢监督、不善监督等问题。特别是员额制改革以来，由于监督工作难以计入工作量、工作业绩不易显现等,监督工作弱化趋势更加明显。 （二）监督随意化问题突出 有力的法律监督需要以规范化的程序为依托，但现行法律、司法解释并未明确规定检察机关对重大监督事项办理的具体流程和方式，监督工作并没有从流程上统一规范，未设置立案程序、立案标准，没有结案标准，容易导致监督的随意性。具体表现为：一是无序监督。由于没有明确立案程序，监督案件没有案号，没有进行统一管理，导致监督混乱，重复监督与监督缺位并存。一方面，检察人员存在不愿监督、不敢监督，不善监督等问题，以“制约”取代“监督”，以口头监督代替书面监督。另一方面，受功利主义驱动而滥用监督,盲目追求监督数量、滥用监督权，导致适用范围过于宽泛,出现追求数量不讲质量等问题，影响了检察机关法律监督活动的严肃性。二是选择性监督。一方面监督范围不明确，监督程序无要求，一些检察官在发现问题后，未经过汇报和领导审核，就自行拟制文书，随意监督，且没有卷宗、证据材料，仅有一纸文书，事后缺乏可追溯性。另一方面，缺乏监督标准，监督方式的选择随意性大，既存在“小题大做”，随意将口头纠正升格为制发书面纠正；也存在“大事化小、小事化了”的现象，比如对于一些查证属实的违法行为，应当制发纠正违法通知书，但检察官碍于情面，以检察建议或者联席会议的方式内部消化，不了了之。 （三）监督表象化问题突出 法律监督的目的是为了及时发现并纠正违法问题，只有保证监督的实效性才能树立法律监督的权威及公信力。当前实践中，存在法律监督浮于表象，缺乏刚性，监督实效不强等问题。一是重文书制发，轻督促整改。实践中常常形成文书对文书，被监督部门对监督情况整改落实情况不重视，满足于书面“收到回复”。监督文书下单后，更是跟踪督促措施乏力，没有对监督后的纠正效果进行考察，对于不重视、不落实监督的，缺少后续督促。仅限于电话沟通督促，效果不明显，没有开展公开宣告、约谈、上门考察或者向上级反映等方式督促被监督单位及时整改。二是重监督数量，轻监督质效。由于监督工作缺乏科学考核，缺乏深入调查，习惯于坐堂办案，导致监督工作“多数量，少质量”，发现问题浮于表面，监督措施要求没有针