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农民直接收入补贴的国际比较及对中国的 启示 ( 下 ) 农民直接收入补贴的国际比较及对中国的启示 ( 下 ) 三、国外农民直接收入补贴政策对中国的启示 中国对农民的直接收入补贴尚未列入财政预算科目，对农民的收入 补贴主要包括对粮食、棉花的政府定价收购及保护价收购 (1998 年后政府 逐渐缩小了粮食收购补贴范围，一些地区的小麦与玉米已经退出保护价范 围) 与农业生 产资料价差补贴，以及对农田灌溉设施的投资补贴。前两种属于“黄箱” 政策，后者属于专门给予发展中国家的发展箱政策，这两种政策都要承担 以后的削减任务。与欧美、日本等国家与地区相比，中国财政对农业的补 贴主要集中在农业生产流通领域，补贴方式具有很大的隐蔽性，即使国家 投入了大量补贴资金，农民得到的实际补贴却很少。国外的直接补贴政策 对中国具有一定的借鉴意义： 1．在政策思路上要从价格支持补贴转为对农民的直接补贴 国外与国内长期的实践证明，价格补贴政策不是一种好办法。一方 面，价格补贴政策效率很低。据经合组织测算，发达国家价格补贴的效率 仅仅为 25％左右， 即政府通过价格支持措施每拿出 1 元钱， 农民获得的仅 仅是 0 ．25 元左右，同时财政也因为巨额的价格补贴背上沉重包袱：另一 方面，价格支持容易扭曲市场信号，会造成不公正的市场与贸易竞争，以 及对自然不合理使用、过度使用与浪费性使用等后果。第三， WTO要求在 农业中采取更加自由化与市场化的政策，尽量少用或不用价格支持，在这 种情况下，又不能使农民的利益受到损失，因此也要求改变对农民的补贴 方法。从国内的情况来看， 20 世纪 90 年代以来，政府对农业的价格支持 水平不断提高。特别是近几年，三大粮食品种按保护价敞开收购占用了政 府大量资金。粮食产量确实增加了很多，但农民收入提高的幅度却与政府 支出不相称，甚至出现补贴不断增加，农民收入却有所下降的情况。原因 主要在于价格补贴的手段与补贴方式。中国采用的主要是在流通领域通过 价格支持来进行补贴，补贴的主体是国有粮食收储企业，由于自身利益的 存在，国有粮食收储企业无法避免寻租、侵吞国家补贴，侵占农民利益的 行为发生，这种价格支持带来效率损失是必然的，政府补贴与农民收入增 加也不能对称。同时，由于价格支持水平高于市场，误导着生产者继续提 供超额的农产品，引发了持续的“卖粮难”与价格低迷，农民为了多增收 就片面追求产量，过量使用导致环境污染的化肥、农药等生产要素，使农 产品质量下降，农业环境遭到破坏，尤其是对贫困地区的农民而言，这种 现象更严重。 2．在实施操作方法上要以总产量作为补贴计算基础 无论是美国的脱钩补贴，还是欧盟的补偿支付，都将耕地面积作为 补贴基础，而且考虑到了耕地质量的差别。一般来说，耕地面积越多，耕 地的质量越好，即单位面积产量越高，所享受的直接补贴就越多。但美国 的脱钩补贴与欧盟的“蓝箱”政策最大的不同之外是，一经确定，不再与 当前生产挂钩；而欧盟的“蓝箱”政策仍然是以现在的种植面积为计算基 础，是与当前的生产相挂钩，只不过计算中的单产不是单个农场的实际单 产，而是一个地区的平均单产。由此可见，美国的脱钩补贴与欧盟的“蓝 箱”政策相比，明显具有操作简单，节省管理成本，符合市场原则等优越 性。 3．在补贴政策条件上要考虑农民比例与数量、国家财力、经营规 模与方式等重要因素 欧美国家的直接补贴政策，是与其特殊条件相适应的：国家财政支 付能力强，农民在社会中所占的比例很小，数量相对很少；每个农场的规 模较大，土地连片，种植较为单一，易于准确统计；农民与有关农业部门 的素质较高，制度严密，不大可能出现舞弊现象。在国内所有这些条件都 是比较欠缺的，在借鉴欧美等国家的一些做法时要从国内实际情况出发。 首先要保证直接收入补贴政策与政府农业发展目标相协调。现阶段中国农 业必须完成三大目标：一是农产品供给目标；二是农民增收目标；三是农 业可持续发展目标。直接收入补贴与后两项目标是完全协调的，而且有助 于这两项目标的实现，而与农产品供给目标有些抵触，因为直接收入补贴 对农产品产量存在